Gestionar datos en situaciones de emergencia. Estudio del caso de los fuegos del Alt Empordà en Cataluña

 

[Versió catalana]


Eva Ortoll Espinet, Montserrat Garcia-Alsina, Agustí Canals

Profesores de los Estudios de Ciencias de la Información y Comunicación
KIMO Research Group
Universitat Oberta de Catalunya

 

Resumen

Objetivo: analizar el proceso de la gestión de datos en una situación de emergencia desde su vertiente comunicativa, tanto en relación con la coordinación interna de los responsables de gestionar la emergencia como con la comunicación hacia la ciudadanía.

Metodología: estudio de caso (los fuegos del Alt Empordà en Cataluña) con un enfoque cualitativo. La obtención y análisis de datos consiste en: a) entrevistas en profundidad a responsables de la gestión de la emergencia, b) análisis de documentación oficial con relación a los planes de acción, protocolos y políticas de comunicación y c) análisis de datos generados durante la emergencia: comunicados internos, informes de seguimiento de los planes oficiales, cortes de voz y comunicados a la población enviados desde el perfil de Twitter @emergenciescat de la Dirección general de Protección Civil de la Generalidad de Cataluña.

Resultados: los responsables de coordinar la gestión de emergencias, en este caso de los fuegos del Alt Empordà en Cataluña, han tenido que gestionar una gran variedad de actores y una gran diversidad de datos procedentes de diferentes fuentes para cumplir con su responsabilidad. El estudio pone de manifiesto dos elementos que han sido capitales para garantizar una gestión de la información eficiente durante el proceso: el protocolo de actuación, Pla INFOCAT y la comunicación hacia la población mediante el perfil de Twitter @emergenciescat. A pesar del éxito de nuestro caso de estudio, los resultados muestran interesantes oportunidades de investigación para avanzar en la gestión de datos en situaciones de emergencia.

Resum

Objectiu: analitzar el procés de la gestió de dades en una situació d'emergència des de la seva vessant comunicativa, tant pel que fa a la coordinació interna dels responsables de gestionar l'emergència com a la comunicació vers la ciutadania.

Metodologia: estudi de cas (els focs de l'Alt Empordà a Catalunya) amb un enfocament qualitatiu. L'obtenció i anàlisi de dades consisteix en: a) entrevistes en profunditat a responsables de la gestió de l'emergència, b) anàlisi de documentació oficial amb relació als plans d'acció, protocols i polítiques de comunicació i c) anàlisi de dades generades durant l'emergència: comunicats interns, informes de seguiment dels plans oficials, talls de veu i comunicats a la població enviats des del perfil de Twitter @emergenciescat de la Direcció General de Protecció Civil de la Generalitat de Catalunya.

Resultats: els responsables de coordinar la gestió d'emergències, en aquest cas dels focs de l'Alt Empordà a Catalunya, han hagut de gestionar una gran varietat d'actors i una gran diversitat de dades procedents de diferents fonts per complir la seva responsabilitat. L'estudi posa de manifest dos elements que han estat cabdals per garantir una gestió d'informació eficient durant el procés: el protocol d'actuació, Pla INFOCAT i la comunicació vers la població mitjançant el perfil de Twitter @emergenciescat. Malgrat l'èxit del nostre cas d'estudi, els resultats mostren interessants oportunitats de recerca per avançar en la gestió de dades en situacions d'emergència.

Abstract

Objectives: To analyse emergency data management in processes where data is being communicated, either internally between the agents managing an emergency or externally, between agents and the civilian community.

Methodology: The researchers conducted a qualitative study of fire management in the Catalan region of  Alt Empordà. The retrieval and analysis of data consisted in: a) detailed interviews with emergency managers, b) the analysis of the official documentation outlining action plans, procedures and communication policies  and c) the analysis of the data generated during an emergency: internal communication, reports on following official plans, public announcement equipment and communication with the civilian community using the Twitter profile @emergenciescat of the Catalan civil defence service the Direcció General de Protecció Civil de la Generalitat de Catalunya.

Results: The agents needed to manage a wide range of emergency responders and data from many sources in order to discharge their responsibilities. The study shows that during an emergency, two aspects of management are critical: the action plan, which in this case was Pla INFOCAT, and communication with the civilian community, which in this case was directed using the Twitter profile @emergenciescat. In spite of the success of our case study, the results indicate that further research could help improve data management in emergency situations.

1 Introducción

Una situación de emergencia tiene lugar cuando se produce una interrupción en la dinámica habitual de la vida económica, cultural, social o política de un lugar (Hagar, 2012). El desarrollo y la resolución de las situaciones de emergencia originan un incremento en la comunicación y presentan unos escenarios de información bastante complejos. En este tipo de situaciones es esencial integrar datos (bastante heterogéneos) que provienen de varios canales, como por ejemplo: sensores, satélites, medios de comunicación sociales, señales de GPS, etc., (Fosso Wanda; Edwards; Sharma, 2012). Además, la información obtenida a partir del tratamiento de estos datos puede ser obsoleta en poco tiempo a medida que las condiciones del suceso evolucionan, y se requiere una adaptación inmediata (Mitroff, 2004; Majchrzak; Jarvenpaa; Hollingsead, 2007). Disponer de información en tiempo real, así como integrar datos provenientes de diferentes organismos e instituciones, es clave para tomar decisiones y dar respuesta a la crisis. Algunas de estas decisiones deben trasladarse rápidamente a la población, como parte de la gestión de la incidencia, para salvar vidas humanas o para paliar daños, aunque sean emocionales (Sutton [et. al.], 2014). Otras informaciones tienen que comunicarse para ser coherentes con una gestión transparente de acuerdo con las políticas de un gobierno abierto (Unsworth; Townes, 2012; McDermott, 2010).

En esta amalgama de datos, la gestión de los flujos de información es crítica (Chen [et. al.], 2013). De acuerdo con el modelo de Itami (1987), los flujos de información se dividen en tres: los que van des de fuera de la organización hacia dentro; los que circulan dentro de la organización y los que salen de la organización hacia fuera. En el supuesto que nos ocupa, por ejemplo, un cambio de las condiciones meteorológicas o en las condiciones viarias puede suponer una serie de decisiones operativas en la gestión de la emergencia. También habrá comunicación interna entre organismos gestores del incidente y, finalmente, se generará una serie de información que habrá que dar a conocer a la población, de manera urgente para salvar vidas, o de manera informativa (Sutton [et. al.], 2014). Uno de los canales por los cuales se comunica a la ciudadanía los resultados obtenidos son los medios sociales, que devienen escenarios indiscutibles para crear y difundir información en situaciones de emergencia. Además, modifican radicalmente las prácticas de relación de los organismos públicos con la población por dos motivos: por un lado, porque se presentan como espacios que facilitan y promueven la participación ciudadana y, por otro, porque significan una oportunidad para los gobiernos y administraciones de proporcionar transparencia y claridad informativa sobre su gestión (McDermott, 2010).

Al hablar de la generación, captura, análisis, integración y difusión de datos en situaciones de emergencia, a menudo se hace hincapié en los aspectos tecnológicos. Algunos estudios previos han analizado aspectos como la accesibilidad o la adecuación de los contenidos de sistemas de información web (Pont-Sorribes; Codina; Pedraza-Jimenez, 2009). Por su parte, el análisis del uso de medios sociales en este tipo de incidentes se acostumbra a focalizar en las aportaciones de la ciudadanía y en la monitorización del comportamiento de los usuarios. A pesar de esta tendencia, en este estudio queremos dar una mirada a un elemento no exento de complejidad, más allá del propio tratamiento de datos: el flujo de información que se genera a partir del trabajo y el análisis con estos datos. Nos interesa estudiar los flujos de información desde la perspectiva de los responsables de coordinar las emergencias y los canales empleados. Pensamos que el estudio de caso que presentamos —el incidente de los fuegos del Alt Empordà, en Cataluña— es una oportunidad para conocer la importancia de la gestión de datos desde la vertiente comunicativa y de coordinación, y de su impacto en el bienestar de la ciudadanía. Quedan fuera de este trabajo la tecnología empleada y el detalle del uso de redes sociales, que por sí mismos pueden ser objeto de otro estudio.

Queremos apuntar que, a pesar de que no son conceptos equivalentes, en algunos casos utilizamos datos e información indistintamente porque están estrechamente relacionados. Siguiendo a Boisot y Canals (2004), consideramos que los datos son diferencias observables entre estados físicos, mientras que la información es aquello que un agente puede extraer de los datos a través de su sistema cognitivo, y que le permite aumentar o modificar su base de conocimiento.

En el resto del artículo presentamos, en primer lugar, algunos aspectos a tener en cuenta en los flujos de información, poniendo atención en las características y tipos de datos, su gestión durante las emergencias, y en algunos ejes del gobierno abierto, como la transparencia y la colaboración ciudadana. En segundo lugar, exponemos los objetivos de investigación y a continuación la metodología empleada. Finalmente, explicamos los resultados y exponemos unas consideraciones finales.

 

2 Flujos de información

La gestión de datos en una situación de emergencia implica la integración de fuentes de información y recursos procedentes de actores y canales diferentes, la digestión y fusión de datos y su comunicación.

Los actores que intervienen en estas situaciones son: Administración, políticos, empresarios, medios de comunicación y la ciudadanía (Owen; Hickey; Douglas, 2008). Los mensajes que se intercambian incluyen desde instrucciones a la ciudadanía para salvar sus vidas o consejos para protegerlas hasta informaciones relativas a servicios básicos, de infraestructuras u otros medios para resolver el incidente objeto de emergencia.

Así mismo, la comunicación bidireccional con la ciudadanía, y sobre todo con los que están directamente afectados o relacionados con un desastre, requiere datos cualitativos y en detalle para mantener una información coherente y transparente sobre la gestión de la emergencia.

 

2.1 Gestión de datos en la gestión de emergencias

Como hemos comentado en la introducción, las características de los datos que se utilizan y de la diversidad de contenidos que hay que trabajar durante una emergencia hacen que la gestión de información sea especialmente compleja. Hristidis y otros (2010, p. 1702) resumen estos rasgos distintivos de la manera siguiente: a) gran volumen de agentes implicados en la producción y el consumo de información; b) intercambio de datos e información muy sensible al tiempo; c) diferentes niveles de credibilidad de las fuentes de información; d) inexistencia de terminología común; e) combinación de datos estáticos y datos en tiempo real, y f) heterogeneidad de formatos y estilos.

Además, los contenidos necesarios para gestionar una emergencia consisten básicamente en: a) planes de acción; b) informes sobre el análisis de riesgos y los daños causados; c) información geográfica y datos relativos al estado de la red viaria (carreteras, puentes, etc.) u otras infraestructuras como, por ejemplo, combustible, transporte público, escuelas, hospitales, etc; d) datos sobre servicios logísticos y suministro; e) datos de comunicación y mensajes de coordinación; f) datos financieros para gestionar los donativos y acciones de recuperación, etc., y g ) datos generados en las redes sociales (Rao; Eisenberg; Schmitt, 2007; Naumann; Raschid, 2006; Saleem [et al.], 2008).

Esta diversidad de datos se debe integrar y tratar para gestionar los actores y, además, dar una visión unificada a la población sobre el acontecimiento que se está trabajando y que permita que estos actores tomen las propias decisiones (Lenzerini, 2002).

 

2.2 Gobierno abierto y medios de comunicación sociales

El gobierno abierto se fundamenta en varios pilares, dos de los cuales son la transparencia y rendición de cuentas de la gestión, y la participación de los ciudadanos. Los canales mediante los cuales se materializan estos pilares son diversos, y muchos tienen en común el uso de las TIC.

En un escenario de gestión de emergencias, los medios sociales, como por ejemplo Twitter, Facebook y otras plataformas y servicios, facilitan la comunicación y la difusión de información entre los diferentes actores. El uso de medios y redes de comunicación social se debe tener en cuenta desde múltiples vertientes. En primer lugar, como canal de difusión de información oficial de los actores responsables de gestionar la emergencia. En segundo lugar, como instrumento de coordinación entre los agentes responsables y, finalmente, como canal de participación por parte de la ciudadanía (Hiltz; González, 2012; Hughes [et al.], 2014).

La adopción de medios de comunicación sociales es una oportunidad para los organismos públicos de ofrecer una visión abierta, transparente y participativa de su gestión. En el momento de generarse una emergencia, los medios sociales son un importante canal de diseminación y recogida de información relevante sobre el acontecimiento, además de servir de plataforma para generar y compartir contenido adicional relacionado con la evolución de la crisis (Hiltz; González, 2012; Hughes [et al.], 2014). El mismo Gobierno de la Generalidad de Cataluña, en su documento Guia de les xarxes socials de la Generalidad de Cataluña (2013), apunta esta cuestión.

Algunos de los motivos que han llevado a los organismos públicos a emplear los medios sociales son, por un lado, la percepción que esta acción incrementa la credibilidad y visibilidad de estos organismos hacia la ciudadanía y, del otro, la adopción generalizada por parte de la ciudadanía de tecnologías (teléfonos inteligentes, tabletas y otros dispositivos) que incrementan las posibilidades de comunicación e intercambio de información (Crowe, 2011). Este interés de organismos públicos por adoptar el uso de medios de comunicación sociales coincide con la demanda creciente de la población respecto a la transparencia y claridad informativa de la gestión de los organismos mencionados. Todo ello modifica tanto el rol de las agencias oficiales a la hora de emitir comunicados como el rol de los ciudadanos en su participación durante la emergencia (Hughes [et al.], 2014).

Algunos cambios de rol se observan en el hecho que los ciudadanos se convierten en coproductores y difusores de información crítica en tiempo real, y contribuyen a gestionar la situación de crisis (Chatfield; Scholl; Brajawidagda, 2013). Además, la información de las redes sociales modifica la forma como la ciudadanía asume y entiende las situaciones de crisis, y construye significados compartidos que ayudan a afrontarlas de manera más efectiva, aunque sólo sea para mitigar la angustia que un acontecimiento así provoca (Heverin; Zach, 2012).

A pesar de la importancia de la participación ciudadana, existen ciertos riesgos que hay que tener presentes cuando se la quiere involucrar en el flujo de información: la credibilidad de la información, la existencia de información no contradictoria, la privacidad y protección de datos, y los errores en la conexión a Internet. En concreto, la veracidad, rapidez y credibilidad de la información son aspectos muy importantes en este contexto (Chatfield; Scholl; Brajawidagda, 2013; Crowe, 2011).

Ahora bien, la forma como la información en las redes sociales se propaga y el uso que se hace de ella dependen de varios factores de los cuales destacamos los más relevantes identificados en la literatura: en primer lugar, las estructuras de la red social afectan como se difunde la información, y por lo tanto, su impacto (Yates; Paquette, 2011; Sutton [et al.], 2013); en segundo lugar, hay que diseñar sistemas de información que ayuden a gestionar la sobrecarga informativa mediante el filtro, control, etiquetado y validación de información (Chatfield; Scholl; Brajawidagda, 2013; Hagar, 2012), y, en tercer lugar, el contenido de los mensajes, su estilo y su estructura influyen en el hecho que la ciudadanía redireccione o no una información determinada (Sutton [et al.], 2013).

 

3 Contexto y objetivos de la investigación

Dada la importancia de la generación y difusión de datos para resolver un desastre, el objetivo general de la investigación es analizar como los responsables de coordinación de una emergencia gestionan los flujos de información.

El contexto de análisis es el fuego forestal iniciado en el municipio de la Jonquera (Alt Empordà, Cataluña) el domingo 22 de julio de 2012 y que afectó una superficie de 10.276 hectáreas, de acuerdo con información dada por los agentes rurales el 5 de agosto de 2012. La vegetación afectada fue: un 50 % encina alcornoque, un 25 % matorrales, un 20 % pino y el 5 % restante otras masas forestales. El mismo domingo se generó otro fuego en Portbou (Alt Empordà, Cataluña) que entró en fase de control el mismo día y que tuvo poca afectación en cuanto a superficie quemada pero que implicó la N-260 y obligó a muchos conductores a abandonar el coche para huir de las llamas. El fuego de la Jonquera entró en fase de control el viernes 27 de julio de 2012 y se dio por extinguido el lunes 30 de julio de 2012.

El objetivo general de la investigación se desglosa en dos objetivos específicos: qué actores y canales intervienen en la gestión de datos y cómo se comunican entre ellos, y cómo se caracteriza la difusión de estos datos entre la ciudadanía. El primer objetivo pretende identificar los recursos, canales y actores que intervienen en la producción, análisis y difusión de los datos necesarios para gestionar una situación de emergencia, y el segundo quiere analizar cómo enviar los mensajes masivos de alerta destinados a informar y ayudar la ciudadanía.

 

4 Metodología

El estudio parte de un enfoque cualitativo centrado en un estudio de caso (los fuegos ocurridos en el Alt Empordà) a partir de las técnicas de recogida y análisis de datos siguientes, realizados en tres fases:

Entrevistas. Se entrevistan en profundidad dos responsables de la gestión y planificación de emergencias de la Generalidad de Cataluña, de la Dirección general de Protección Civil.1 Concretamente, una persona está vinculada a la Subdirección General de Programas de Protección Civil y la otra a la Subdirección de Coordinación y Gestión de Emergencias. Las dos entrevistas, de una duración aproximada de noventa minutos, se graban y se analizan.

Estudio de documentación oficial. Se analiza el contenido de diversa documentación oficial, concretamente:

  • Página web de la Dirección General de Protección Civil.
  • Plan INFOCAT. Documento que describe el marco jurídico-funcional para hacer frente a las emergencias por incendios forestales dentro del ámbito territorial de Cataluña. Los actores, las funciones que tienen asignadas, los recursos y canales empleados y la gestión de datos y la difusión de información se prevén en el Plan.
  • Guia de les xarxes socials de la Generalidad de Cataluña. Documento sobre las políticas institucionales respecto al uso de estos medios para difundir información y comunicarse con la ciudadanía.

Estudio de datos e información generada durante la emergencia. Se analizan los comunicados oficiales, cortes de voz, informes sobre la gestión de los incidentes y tuits enviados a la población, durante la gestión de los incendios. Los datos analizados son los siguientes:

  • Informe global del incidente, que presenta una visión global de la gestión teniendo en cuenta aspectos formales —incidentes atendidos, fecha-hora de inicio, ubicación, y descripción— y aspectos propios del transcurso del incidente —afectación a población, servicios básicos, circulación viaria y ferroviaria, fases del incidente de acuerdo con el Plan INFOCAT, y resumen de los avisos y mensajes enviados durante la gestión.
  • Informe Incendis Alt Empordà 2012, donde se detalla la fecha, la hora y el canal de transmisión de los comunicados, el número del comunicado, y se incluye un breve resumen.
  • Comunicados (1−19): prealerta, alerta, emergencia y emergencia 2, con el texto completo de los mensajes.
  • Mensaje de voz del 22 de julio de 2013 entre las 20.35 y 20.38 h.
  • Tuits (534) enviados por Protección Civil durante el periodo de prealerta y resolución del incendio desde las 9.19 h del día 22 de julio de 2012, momento de la activación de la fase de prealerta hasta las 10.52 h del día 30 de julio de 2012 en el cual se concluye el proceso.
 

5 Resultados

En esta sección exponemos la gestión de información en una emergencia provocada por un incendio. El marco de referencia es el Plan INFOCAT, y cómo se ha aplicado en la gestión que se llevó a cabo durante los fuegos de julio de 2012 en el Alt Empordà y la Jonquera. Los temas que tenemos en cuenta son: a) los datos, los actores y las funciones que desarrollan; b) la diversidad de datos y temáticas gestionadas, y c) la comunicación y coordinación entre actores. Los dos primeros aspectos cubren el objetivo 1 de nuestro trabajo. El tercer aspecto cubre tanto el objetivo 1 como el 2.

 

5.1 Datos, actores y canales

Con el seguimiento de los actores y de las funciones descritas en el Plan INFOCAT podemos dibujar un mapa de los flujos de información que generan los diferentes actores, ya sea en el rol de difusor o de receptor de información (véase la figura 1).

Figura 1 .  Actores y flujos de información (Fuente: elaboración propia basada en el Plan  INFOCAT)<

Figura 1 . Actores y flujos de información (Fuente: elaboración propia basada en el Plan INFOCAT)

Los actores considerados alcanzan los ámbitos de control del acontecimiento, apoyo a las actividades operativas y atención a las necesidades de los diferentes sectores interesados. Estos actores son tanto entes públicos como entes privados. El conjunto de instituciones públicas incluye todos los niveles: gubernamental, comarcal y local. En cuanto a instituciones privadas, se identifican tanto empresas (medios de comunicación, compañías de suministro de gas y electricidad, cadenas alimentarias o empresas de telefonía) como particulares.

De manera más concreta, la responsabilidad de las emergencias recae en la Dirección General de Protección Civil (DGPC), y la gestión, en el Centro de Coordinación Operativa de Cataluña (CECAT) (centro superior de información y coordinación de los riesgos y las emergencias en Cataluña), dependiente de la DGPC. Sus funciones están recogidas en el Decreto 246/1992 de creación del centro y que lo define como "núcleo de comunicaciones y de información del riesgo y la emergencia". Por lo tanto, queda patente que ya en aquel momento se consideró la importancia de gestionar la información de forma centralizada en materia de riesgos y de emergencias. Un papel importante para gestionar los flujos de información recae en el Gabinete de Información, que se encarga de la comunicación de la Dirección General de Protección Civil, coordinado con el Gabinete de Comunicación de la Consejería de Interior.

Por otro lado, en el Plan vemos como otros operativos están involucrados en los flujos de información: Dirección General (DG) de Medio Natural y Biodiversidad; DG de Prevención, Extinción de Incendios y Salvamento —donde se incluye el Cuerpo de Bomberos de la Generalidad de Cataluña—; Departamento de Agricultura, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Natural; Centro de Investigación Ecológica y Aplicaciones Forestales (CREAF); Servicio Meteorológico de Cataluña; Instituto Cartográfico de Cataluña —desde enero del 2014, Instituto Cartográfico y Geológico de Cataluña—; municipios; el teléfono 112, etc.

Los actores mencionados actúan como proveedores de datos para el núcleo central de comunicación, desde donde la DGPC gestiona la emergencia, el CECAT (Centro de Coordinación Operativa de Cataluña, que tiene integrado el Consejo Asesor y el Gabinete de Información) y el CCA (Centro de Mando Avanzado). La mayoría de estos actores tienen como función informar al CECAT y al coordinador del CCA, que actúan como receptores y coordinadores de la información. Un ejemplo de fuente de información muy importante es el servicio 112, puesto que el ciudadano llama para reportar información y también solicitar (aunque para pedir información existe el 012, como también está previsto en los protocolos del CECAT).

Vemos que el CECAT gestiona un volumen considerable de datos e información de muchas fuentes y canales, y que al mismo tiempo este centro emite información hacia diferentes actores. Estos datos se tienen que contrastar y evaluar antes de publicarse. En última instancia es el Gabinete de Información el responsable de centralizar, coordinar y preparar la información que se divulgará en los diferentes grupos de interés, incluida la población (véase la figura 2).

Figura 2 .  Gestión de datos de una emergencia (Fuente: elaboración propia)

Figura 2 . Gestión de datos de una emergencia (Fuente: elaboración propia)

En cuanto a las acciones ejecutadas durante los incendios del Alt Empordà, observamos un seguimiento fiel de las pautas y flujos previstos en el Plan INFOCAT. De acuerdo con la función asignada a los actores, podemos dibujar un mapa complementario siguiendo el esquema propuesto por Owen, Hickey y Douglas (2008). Esta clasificación ayuda al análisis posterior de los contenidos y de los flujos (véase la figura 3).

Figura 3 .  Clasificación de los actores (Fuente: elaboración propia)

Figura 3 . Clasificación de los actores (Fuente: elaboración propia)

 

5.2 Variedad de datos y temáticas

Los temas incluidos en el Plan INFOCAT se pueden agrupar en tres ámbitos: a) la resolución física del incendio, b) la protección y atención a la población y al medio ambiente, y c) el estado de las infraestructuras y los servicios básicos. Estos temas están relacionados entre si, y la información de un bloque aporta claves para gestionar los otros. El detalle de estos temas se presenta en la tabla 1.

Tabla 1 .  Temáticas y actores incluidos en el Plan INFOCAT (Fuente: elaboración propia)

Tabla 1 . Temáticas y actores incluidos en el Plan INFOCAT (Fuente: elaboración propia)

Un ejemplo de la variedad de datos, la importancia de su análisis y de los flujos entre actores para la toma de decisiones, lo tenemos en los datos suministrados por diferentes actores para estimar las vulnerabilidades del territorio y hacer los mapas de peligro de incendios. La DGPC tiene un papel activo a la hora de analizar los mapas de peligro de incendio en clave de vulnerabilidad para emitir avisos o activar el plan INFOCAT.

Por otro lado, detectamos temáticas similares en actores diferentes, y funciones similares, por lo cual es importante la definición clara de las tareas y los flujos de información entre ellos. Es el caso del Cuerpo de Agentes Rurales y las agrupaciones de defensa forestal (ADF). Son diferentes, a pesar de que los dos tienen dependencia de la DG de Medio Natural y Biodiversidad: el Cuerpo de Agentes Rurales depende de ella de manera orgánica y funcional, mientras que las agrupaciones lo hacen en cuanto a normas, acreditación y subvenciones. Las ADF actúan en la extinción de acuerdo con las instrucciones de los bomberos, que son los responsables de la extinción (jefes del grupo de intervención).

En el incendio del Alt Empordà vemos que estas temáticas quedan reflejadas en los comunicados centralizados por el CECAT (véase la figura 4) y emitidos a los diferentes actores. De manera reiterada, los temas que se repiten en los diferentes ámbitos de actuación son: evolución y estado del incendio y perímetro de la superficie afectada, tareas de extinción y prevención, movilización y alcance de los grupos operativos, solicitud de ayuda de medios, zonas de riesgo, estado de las condiciones meteorológicas y activación de planes municipales; áreas de evacuación de la población, o de confinamiento, movilizaciones forzosas, lugares de acogida, identificación de la población evacuada, restricciones de movilidad, necesidades para la población o para el ganado; estado de las infraestructuras ferroviarias y viarias, telefonía fija y móvil, y suministro eléctrico.

Figura 4 . Flujos  de información y temas tratados durante los incendios (Fuente: elaboración  propia)

Figura 4 . Flujos de información y temas tratados durante los incendios (Fuente: elaboración propia)

 

5.3 Comunicación y coordinación entre actores

Las directrices del Plan aseguran la comunicación y la coordinación —tanto en sentido horizontal como vertical— entre los operativos implicados en la resolución de la emergencia y otros actores institucionales. El CECAT determina y coordina la información a la población a través de los medios propios del Plan y de los medios de comunicación sociales, ya sea para adoptar medidas de autoprotección, o para informar del desarrollo general de la emergencia. El Gabinete de Información es quien se encarga de la comunicación a partir de los canales establecidos en el Plan INFOCAT: Internet, emisoras de radio, televisión, megafonía fija, sirenas y teléfonos particulares, prensa escrita, y algunos de los actores operativos (Policía Local, Guardia Urbana y Mossos d'Esquadra).

Durante los fuegos, los canales principales de comunicación empleados han sido: SMS, faxes, correos electrónicos y la red RESCAT (red de Radiocomunicaciones de Emergencias y Seguridad de Cataluña). A esta red están conectados los cuerpos operativos del Departamento de Interior; otros organismos públicos que dependen de la Generalidad relacionados con la gestión de las emergencias en Cataluña, y los servicios municipales que intervienen a escala local (Generalidad de Cataluña). De los comunicados se desprende que la comunicación por la red RESCAT ha sido intensa. En los informes y comunicados no se menciona explícitamente la comunicación por otros medios (como por ejemplo Twitter, Facebook, Whattsapp, intranet u otras plataformas). Aun así, el uso de Twitter ha sido muy extendido y con gran impacto. Ha habido un total de 448 tuits con un total de 16.450 retuits. Los más retuitados han sido los que pedían explícitamente en el contenido que se reenviaran. Por otro lado, se han enviado 71 mensajes SMS y 34 por fax y correo electrónico a los responsables de las incidencias (véase la tabla 2).

Tabla 2 .  Intensidad e impacto de las comunicaciones (Fuente: elaboración propia)

Tabla 2 . Intensidad e impacto de las comunicaciones (Fuente: elaboración propia)

Son representativos los tuits siguientes:
"#Protecciocivil Generalitat: IMPORTANTE Residentes Alt Empordà: excepto caso de urgencia NO desplazarse, confinarse en casa Se ruega hacer RT".
"# Protecciocivil Generalitat gente en desplazamiento cerca de #Portbou que no pueda avanzar: habilitado centro acogida en #Llança RT POR FAVOR".

El análisis de los documentos (faxes, correos electrónicos, SMS y comunicados) de la emergencia en el Alt Empordà refuerzan la unidireccionalidad observada en el Plan INFOCAT. En el canal de Twitter, a pesar de que predomina el carácter unidireccional, vemos también bidireccionalidad en algunos mensajes que responden directamente a preguntas o comentarios de ciudadanos:
"@_xxxx En #Darnius hay varios vehículos @bomberscat atacando los diferentes frentes. No es cierto que no haya bomberos! #Protecciocivil".
"@xxxx @xxxxx @xxxx en caso de riesgo confinarse en casa y llamar al 112 si hay peligro Revisar indicaciones: http://t.co/bvkcbpou".

El perfil de Twitter @emergenciescat de la DGPC fue el canal mediante el cual se daban consignas a la ciudadanía para protegerse, órdenes a la población de evacuación o confinamiento; se enviaban enlaces a páginas web donde se explicaban con detalle consejos, órdenes o el estado del incendio; se hacían llamamientos a los conductores parados en las carreteras para que no entorpecieran la circulación de vehículos encargados de resolver los fuegos, o se desmentían noticias publicadas en otros medios. Son algunos ejemplos:
"#Protecciocivil Generalitat Are you in Alt Empordà north of #Girona? There's a big fire, you MUST stay home except authorities tell to leave".
Al mismo tiempo, desde la cuenta @emergenciescat, se han reenviado tuits de ciudadanos con fotos del incendio, y se han respondido preguntas que directamente han hecho algunos ciudadanos:
"RT @XXX: La humareda del fuego de la #Jonquera desde el Puerto de la Selva #protecciocivil @emergenciescat hhtp://t.co/jvge8iii".

Finalmente, conviene apuntar que Twitter ha servido también para informar a la ciudadanía sobre aspectos de carácter más interno, como por ejemplo la convocatoria de reunión del Consejo Asesor y otros órganos de gobierno. En este sentido, el Gabinete de Comunicación optó por informar vía Twitter de forma intensa y avisar a los medios que la información oficial estaría en el canal de Twitter prioritariamente. Así se explica que medios masivos, como por ejemplo TV3 o La Vanguardia, incrustaran en sus webs el perfil @emergenciescat de Protección Civil. Es relevante la convivencia de los grupos de seguidores de Twitter de la cuenta (1. ciudadanos, 2. periodistas y medios de comunicación, 3. autoridades y cuentas oficiales de instituciones y organismos).

 

6 Consideraciones finales

Optimizar los procesos de recepción y envío de datos, además del proceso de comunicación es un aspecto relevante en la gestión de una emergencia. Establecer pautas para redactar los comunicados (una estructura más pautada de los mensajes y comunicados; la atención en el estilo de comunicación) o en los filtros a la hora de difundir información (uniformidad en las etiquetas empleadas en los mensajes de Twitter, o tipos de datos que se incluyen, por ejemplo, imágenes o enlaces web) son elementos que ayudan a optimizar el proceso de comunicación de información y que tienen un impacto en los agentes receptores. A pesar de que estos aspectos quedan fuera del alcance de este trabajo, hay que tenerlos presentes a la hora de gestionar los datos implicados en la gestión de una emergencia.

En el estudio de caso que presentamos queda patente que en la resolución de una emergencia intervienen un gran volumen y variedad de datos a los que gestores y actores involucrados tienen que hacer frente. La diversidad de formatos de los datos que llegan en la gestión de una emergencia, la diversidad de canales y la velocidad con que se suceden los hechos, requieren una gestión muy cuidadosa de los datos y de los flujos de información. El protocolo establecido en el Plan INFOCAT es una muestra de cómo se materializa la coordinación y comunicación de esta amalgama de datos en un situación de crisis. Hay que destacar el papel que ha tenido el perfil de Twitter @emergenciescat de la DGPC como vía de comunicación con la población, a pesar de que es una vía que no se tiene en cuenta en el Plan, pero que ha sido una herramienta que ha contribuido a la transparencia informativa del Gobierno. Parece clara la necesidad de incorporar protocolos de gestión de la información en el Plan INFOCAT para avanzar en la comunicación que se envía a la ciudadanía mediante los medios sociales y en el resto de elementos de mejora detectados en este estudio. Los responsables de la gestión de emergencias de la Generalidad de Cataluña disponen de un informe detallado y extenso con los resultados y las conclusiones a partir de los cuales hemos elaborado este estudio y que podrán emplear y tener en cuenta, si se tercia, en futuras versiones del Plan INFOCAT.

Agradecimientos: los autores quieren agradecer a la Dirección General de Protección Civil de la Generalidad de Cataluña la colaboración en la participación del proyecto y en el suministro de datos. Así mismo quieren agradecer a la Generalidad de Cataluña la ayuda y el reconocimiento al Grupo de Investigación KIMO (2009-SGR-00032).

 

Bibliografía

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Notas

1 Por motivos de confidencialidad no se citan los nombres de las personas entrevistadas.

Cita recomendada

Ortoll i Espinet, Eva; Garcia Alsina, Montserrat; Canals, Agustí (2015). "Gestionar datos en situaciones de emergencia. Estudio del caso de los fuegos del Alt Empordà en Cataluña". BiD: textos universitaris de biblioteconomia i documentació, núm. 34 (juny) . <http://bid.ub.edu/es/34/ortoll.htm>. DOI: http://dx.doi.org/10.1344/BiD2015.34.7 [Consulta: 24-09-2017].