Resum [Abstract] [Resumen]
A partir de les ponències de la II Jornada sobre la reutilización de la información del sector público, organitzada per les universitats Carlos III i Complutense de Madrid el febrer del 2012, s'analitza el marc legislatiu de la reutilització a Espanya. Alhora s'estudien les implicacions del Reial decret 1495/2011 que estableix una nova regulació per al sector públic estatal, i es defineix la situació actual de la reutilització. Finalment, es destaquen alguns dels reptes als quals s'enfronten les institucions públiques de cara a fer pública la informació que generen en el desenvolupament de les seves activitats, i es presta una atenció especial a la importància d'establir un marc comú que sigui aplicable a les administracions locals i autonòmiques pel que fa a reutilització de la informació.
1 Introducció
Els dies 15 i 16 de febrer del 2012 va tenir lloc la II Jornada sobre la reutilización de la información del sector público sota l'epígraf "accés i ús de la informació". L'acte va ser organitzat pel Grupo Publidoc-UCM i per l'Instituto Agustín Millares de la Universidad Carlos III de Madrid, que centren part de la seva tasca de recerca en la reutilització de la informació.
Són diverses les fites que ha promogut aquesta nova edició de la jornada, entre d'altres: el nou reglament en matèria de reutilització de la informació del sector públic estatal, el llançament del portal datos.gob.es i la necessitat de donar a conèixer la tendència de la reutilització des de l'octubre del 2008, data en què va tenir lloc la primera edició de la jornada.
Veurem que, tot i l'evolució legislativa en matèria de reutilització, encara no s'ha donat l'impuls definitiu que permeti explotar el potencial que s'augura als recursos d'informació reutilitzables. En aquest article analitzarem la situació en què es troba la reutilització de la informació i els principals reptes als quals s'ha d'enfrontar per aconseguir-ne una implantació efectiva.
2 Antecedents
Una part important d'aquesta II Jornada sobre la reutilización de la información del sector público es va centrar a fer una introducció sobre el règim jurídic de la reutilització a Espanya. Els antecedents els hem de buscar en la Directiva europea 2003/98/CE relativa a la reutilització de la informació del sector públic, segons la qual s'entén per reutilització:
[...] l'ús de documents que estan en poder d'organismes del sector públic per persones físiques o jurídiques amb fins comercials o no comercials diferents del propòsit inicial que tenien aquests documents en la missió de servei públic per a la qual es van produir. L'intercanvi de documents entre organismes del sector públic en el marc de les seves activitats de servei públic no es considera reutilització.
L'elecció d'una directiva com a element regulador era, en aquest cas, l'única solució possible, ja que la Unió Europea (UE) no disposa de competències en aquesta matèria i era necessari un acte legislatiu que permetés als estats membres la transposició als seus ordenaments jurídics. La flexibilitat de la Directiva compleix aquest requisit, però té com a inconvenient ser un element que només permet harmonitzar en part les actuacions legislatives dels membres de la UE per la llibertat enorme que els permet a l'hora de la transposició.
Independentment d'això, la Directiva europea 2003/98/CE estableix un marc general que s'ha de complir al territori de la Unió pel que fa a la utilització per terceres persones de la informació produïda pel sector públic i, per primera vegada, fixa un criteri per determinar què és i què no és informació pública. La Directiva determina la informació susceptible de ser reutilitzada i la que n'està exclosa perquè afecta la seguretat de l'Estat o perquè està protegida per les lleis de propietat intel·lectual, entre altres motius (Ramos Simón, 2003). I el que és gairebé més important, es defineix fins a on arriba aquest sector públic, ja que en l'Administració actual amb totes les seves personificacions empresarials possibles és difícil determinar què és públic i què no ho és.
Així, doncs, només faltava transposar la Directiva a Espanya i aquest procés es va demorar des del juny del 2005, data límit prevista en la Directiva, fins al novembre del 2007. Per fi va aparèixer la Llei 37/2007, sobre reutilització de la informació del sector públic, que inclou dins l'àmbit d'aplicació el sector públic propi de l'Administració general de l'Estat, les administracions de les comunitats autònomes i les entitats que integren l'Administració local. Això, sens dubte, era una bona notícia perquè es fixava un criteri mínim, una llei marc per a la reutilització que estableix quin tipus d'informació és reutilitzable, defineix les condicions de reutilització i fixa un procediment genèric perquè terceres persones facin la sol·licitud de reutilització d'informació del sector públic. L'aspecte negatiu, a més del retard esmentat, és que la Llei 37/2007 es limita a copiar gairebé íntegrament el contingut de la Directiva. Una Directiva de la qual hem dit que, a causa de la seva generalitat, només ofereix principis globals de l'aplicació de la reutilització però no és vàlida per a la transposició directa.
En quina situació ens trobem actualment? El novembre del 2011 es va desenvolupar la Llei 37/2007 mitjançant el Reial decret 1495/2011, de 24 d'octubre, sobre reutilització de la informació del sector públic, per a l'àmbit del sector públic estatal. Aquest reglament fixa els principis de la reutilització per a tots els organismes de l'Administració general de l'Estat, inclosos els que només tenen una dependència financera parcial. Hi ha dos aspectes que ens semblen clau en aquest reglament, a saber: d'una banda, crea un mètode i un òrgan de coordinació de la reutilització de la informació en el sector públic estatal —el Consell Superior d'Administració Electrònica—; i, de l'altra, i això és més important encara, preveu la creació d'un catàleg d'informació pública reutilitzable. La marxa d'aquest catàleg, que requereix una revisió continuada, ja s'ha iniciat amb el portal datos.gob.es que, per cert, ha estat premiat com el portal europeu d'obertura de dades "més amigable" de la Unió Europea per la LAPSI (LAPSI, 2012), un projecte finançat per la Comissió Europea.
Alhora les comunitats autònomes han començat a desenvolupar catàlegs propis d'informació pública paral·lels al de l'Administració general de l'Estat, entre els quals podem destacar la iniciativa Open Data Euskadi.
3 Cap a un catàleg d'informació pública
El portal datos.gob.es i les iniciatives autonòmiques i locals —com l'esmentada Open Data Euskadi— comporten la materialització de la reutilització de la informació a Espanya. I és així perquè segons les xifres econòmiques que la Unió Europea maneja i que es van exposar en la jornada, parlem de 50.000 milions d'euros associats a aquesta activitat a tot Europa (Pelegrín, 2012). Però, realment aquestes xifres estan ajustades o s'està sobrevalorant el potencial de la reutilització? Per descomptat, analitzar la incidència directa que la informació té sobre l'activitat econòmica no és una tasca senzilla i nosaltres no disposem de les eines per contrastar o verificar aquesta informació però, al nostre entendre, la xifra ha de ser alta d'acord amb la varietat d'empreses que estan interessades en la informació pública i que poden generar valor i negoci sobre aquesta informació. I, a més, el volum d'informació pública per aprofitar és enorme; cal destacar que el Grupo Publidoc (un dels organitzadors de la jornada) ha estat treballant en la identificació de bases de dades públiques per incorporar-les a un catàleg públic (Ramos Simón, 2008). Doncs bé, en aquest treball s'han identificat més de mil cent bases de dades i catàlegs només en el sector públic estatal.
Figura 1. Detall del portal datos.gob.es
L'exemple clar pel que fa a les possibilitats d'obtenir beneficis econòmics de la reutilització el va exposar Luis Collado (2012), representant de Google a Espanya, que va destacar el valor de la informació cartogràfica pública en la creació de plataformes com Google Maps i per al desenvolupament d'altres funcionalitats subjacents com la geolocalització o la identificació de promocions comercials relacionades amb els interessos dels usuaris. En aquest sentit, les opcions que les xarxes socials ofereixen a la ciutadania perquè interactuï amb aquestes aplicacions i les possibilitats que tenen les empreses de publicitar els seus negocis utilitzant aquestes eines relacionades amb la cartografia, poden generar un valor afegit enorme al treball dut a terme per l'Administració com a servei públic en l'elaboració de la cartografia bàsica. Luis Collado (2012) fins i tot va especular amb la possibilitat futura que alguns d'aquests serveis públics basats en la cartografia (com el cadastre) fossin substituïts per plataformes comercials capaces d'oferir més funcionalitats. Sense entrar en debats en aquest sentit, potser aquests serveis no haurien de ser mai externalitzats per l'Administració perquè la seva prestació hauria d'estar assegurada independentment de quin sigui el futur de l'empresa privada que el pogués gestionar.
També sobre la relació entre la reutilització d'informació per part de l'Administració i el sector privat, Marc de Vries (2012), coordinador del projecte ePSIplatform, va elaborar una anàlisi comparativa de les responsabilitats en les diferents fases de la cadena de valor de la informació: producció, recopilació, distribució i reutilització. Vries va destacar el paper creixent del sector privat sobretot en les últimes fases, i va aportar com a exemple clar d'això el cas de la informació meteorològica, la distribució i reutilització de la qual ha passat a estar en mans del sector privat en els últims anys.
4 Els reptes de la reutilització
Reprenent el tema legislatiu hem d'apuntar que, al nostre entendre, s'ha comès l'error de pensar que n'hi havia prou amb regular el sector públic estatal. L'Administració general de l'Estat no és més que una part del sector públic i s'ha obviat que la majoria està formada per les entitats locals i pels organismes autonòmics. On és el problema que nosaltres trobem? En la Llei 37/2007 que, com hem dit, es limita a copiar el contingut de la Directiva europea 2003/95/CE i no l'avança. I què s'hauria d'haver fet? Establir en la mateixa Llei alguns dels principis que el Reial decret 1495/2011 ha ideat per al sector públic estatal però incloent-hi comunitats autònomes i ens locals. Si s'hagués creat un òrgan de coordinació de la reutilització de la informació del sector públic compost per membres de totes les administracions públiques (incloses les locals i autonòmiques) i el catàleg d'informació pública aspirés a incloure la informació generada per aquestes administracions, ara estaríem parlant d'un projecte amb més entitat i repercussió i, sens dubte, les previsions econòmiques de la UE estarien més a prop de complir-se, tenint en compte, a més, que la majoria de la informació produïda pel sector públic procedeix de comunitats autònomes i ajuntaments.
En aquest sentit, Jorge Cancio (2012), que va assistir a la jornada com a vocal assessor de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información (SETSI), va mostrar la seva visió del panorama legislatiu de la reutilització de la informació a Espanya, i va afirmar que l'Estat no tenia competència pel que fa a una regulació tan específica. Això és així, segons ell, perquè les comunitats autònomes tenen competències en l'organització de les seves institucions d'autogovern (article 148.1.1 CE) i que, per tant, no es pot entrar a regular la manera de reutilitzar la informació generada per aquestes institucions. Això evidentment és cert, però no es tracta d'imposar una regulació específica en la manera de treballar d'aquestes institucions o de constrènyer-ne l'autonomia sinó, simplement, de fixar un marc comú; un catàleg únic d'informació per a tot el sector públic seria més que desitjable. De fet, el marc actual excessivament flexible i poc concret i el desenvolupament d'un reglament aplicat només a l'Administració general de l'Estat poden provocar l'aparició d'una varietat legislativa autonòmica que derivi en la creació de múltiples catàlegs d'informació pública autonòmics i locals. Al seu torn, l'existència d'aquesta varietat de catàlegs exigirà que, a llarg termini, sigui necessari desenvolupar projectes d'integració d'aquests magatzems d'informació quan el procés hauria pogut ser l'invers.
A més, creiem possible l'existència d'un catàleg unificat d'informació pública perquè hi intervenen altres competències que són de regulació estatal i en què el criteri econòmic té molt a veure. L'Estat té competència per fixar les bases i la coordinació de la planificació general de l'activitat econòmica, però també per regular l'accés dels ciutadans (també empreses) als arxius i registres administratius; aquest últim és un mandat constitucional que encara no està totalment resolt a Espanya. De fet, cal assenyalar que un altre dels ponents, Luis Joyanes (2012), professor de la Universidad de Salamanca, va destacar que al nostre país encara no hi ha una llei d'accés a la informació, de manera que és un dels pocs estats del nostre entorn que encara no ha regulat la matèria.
Aquesta manca de regulació ha provocat que s'hagi imposat un criteri per a l'accés a la informació de l'Administració en què l'interessat ha de formar part del procés, tenir-hi un interès legítim o acreditar finalitats de recerca (Valentín Ruiz; López Hurtado, 2012), encara que ni tan sols en aquests casos està assegurat que s'hi pugui accedir. Per això, la ciutadania troba dificultats d'accés que es deuen, en certa manera, a una interpretació molt restrictiva al dret d'accés (Ramos Simón; Mendo Carmona; Arquero Avilés, 2009) i a una protecció potser excessiva del dret a l'honor, a la intimitat personal i familiar i a la pròpia imatge.
Evidentment, una part de la informació susceptible de reutilització no conté referències a dades personals i, per tant, és susceptible de ser posada a disposició de terceres persones. Però quan conté dades personals són els titulars, és a dir, els mateixos ciutadans, els qui n'han d'autoritzar la cessió (Troncoso Raigada, 2009). No obstant això, no tota la informació que contingui referències personals hauria de tenir un nivell màxim de protecció de dades i les restriccions haurien de ser mínimes quan es tracta d'informació històrica, i caldria fer prevaler l'accés a la informació i no deixar-lo a la interpretació dels responsables de la seva custòdia. Però això, com hem comentat anteriorment, requereix una regulació que al nostre país no s'ha produït, tot i que hi ha un projecte de llei de transparència, accés a la informació pública i bon govern (Projecte de llei, 2012) que permetria resoldre alguns d'aquests temes. Tanmateix, en vista del text, potser finalment ens trobem davant el mateix règim d'excepcions que hi ha en l'actualitat, en què una legislació excessivament restrictiva en matèria de protecció de dades coarta l'aplicació real del dret d'accés.
El dret d'accés és un aspecte especialment important perquè el seu exercici no sols és beneficiós per a la ciutadania i per a les empreses i institucions que puguin obtenir rendibilitat econòmica amb la reutilització de la informació, sinó que a més redunda en una transparència administrativa més gran i permet assolir una democràcia més efectiva (Guichot, 2007).
D'altra banda, creiem que tant per a la ciutadania com per a l'aprofitament comercial de la informació és indiferent a quina part del sector públic pertanyi (sector públic estatal, comunitats autònomes o entitats locals); simplement, ha de prevaler el seu aprofitament i això tenint en compte, a més, que moltes institucions públiques, sobretot ens locals, no tenen mitjans propis per fer front a un procés de compartició d'informació sense suport de les altres administracions. Per aquest motiu, s'ha de treballar per obtenir un catàleg d'informació únic no sols a escala estatal sinó que, a mitjà termini, permeti incorporar-lo a un repertori més ambiciós d'àmbit europeu.
Finalment, a més d'aquestes dificultats exposades, hi hem d'afegir els desafiaments generals sobre la reutilització d'informació, als quals ens enfrontarem en els propers anys. Aquests reptes van ser exposats per Denis Berthault (2012) i estan basats en la seva experiència i en el model francès de reutilització de la informació. Entre aquests reptes cal destacar l'impacte de la crisi en la iniciativa "Open data", el valor i impacte econòmic de la informació, l'avaluació de qualitat de les dades i també el seu format i suport, els drets d'autor, la privacitat i la difusió de la informació, entre d'altres.
5 Conclusions
- Si bé la iniciativa de creació del portal datos.gob.es representa un impuls a la reutilització de la informació, la legislació espanyola no ha optat per la creació d'un catàleg únic amb tota la informació disponible, la qual cosa dificulta la reutilització efectiva de la informació.
- L'existència d'un marc excessivament flexible i poc concret i el desenvolupament d'un reglament aplicat només a l'Administració general de l'Estat poden provocar l'aparició d'una varietat legislativa autonòmica que derivi en la creació de múltiples catàlegs d'informació pública autonòmics i locals. Aquesta situació va en detriment de les possibilitats de terceres persones de reutilitzar la informació pública.
- Les limitacions imposades per la regulació escassa, confusa i restrictiva del dret d'accés a la informació a Espanya dificulten la reutilització d'una part de la informació del sector públic.
- L'objectiu desitjable dels catàlegs d'informació pública seria la seva integració en repertoris unificats, preferiblement europeus, que permetessin a les empreses reutilitzadores obtenir un accés senzill a tota la informació pública disponible.
6 Bibliografia
Berthault, Denis (2012). "El modelo francés de reutilización de la información del sector público". II Jornada sobre la reutilización de la información del sector público: acceso y uso de la información: Madrid, 15 y 16 de febrero de 2012.
Cancio, Jorge (2012). "Marco legal en España: Real Decreto 1495/2011". II Jornada sobre la reutilización de la información del sector público: acceso y uso de la información: Madrid, 15 y 16 de febrero de 2012.
Collado, Luis (2012). "Usos potenciales de los mapas, directorios y otros productos informativos de la información pública". II Jornada sobre la reutilización de la información del sector público: acceso y uso de la información: Madrid, 15 y 16 de febrero de 2012.
España (2007). "Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público". Boletín Oficial del Estado, n.º 276 (17 de noviembre de 2007), p. 47.160–47.165. <http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/doc.php?id=BOE-A-2007-19814>. [Consulta: 19/07/2012].
España (2011). "Real Decreto 1495/2011, de 24 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, para el ámbito del sector público estatal". Boletín Oficial del Estado, n.º 269 (8 de noviembre de 2011), p. 116.296–116.307. <http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/doc.php?id=BOE-A-2011-17560>. [Consulta: 27/07/2012].
España (2012). Proyecto de ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. <http://www.leydetransparencia.gob.es/anteproyecto/index.htm>. [Consulta: 19/07/2012].
Guichot, Emilio (2007). "Acceso a la información en poder de la Administración y protección de datos personales". Revista de administración pública, n.º 173, p. 407–445.
Joyanes Aguilar, Luis (2012). "Ciberespacio y libre acceso a la información". II Jornada sobre la reutilización de la información del sector público: acceso y uso de la información: Madrid, 15 y 16 de febrero de 2012.
LAPSI: the European thematic network on legal aspects of public sector information (2012). <http://www.lapsi-project.eu/>. [Consulta: 03/08/2012].
Pelegrín, Juan (2012). "La revisión de la Directiva Europea 2003/98 sobre reutilización de la información del sector público". II Jornada sobre la reutilización de la información del sector público: acceso y uso de la información: Madrid, 15 y 16 de febrero de 2012.
Portal datos.gob.es: reutiliza la información pública (2012). <http://datos.gob.es/datos/>. [Consulta: 26/07/2012].
Ramos Simón, Luis F. (2003). "La reutilización de la información del sector público. Aproximación al contenido de la propuesta de directiva 2002". Revista general de información y documentación, vol. 13, n.º 2, p. 59–96. <http://revistas.ucm.es/index.php/RGID/article/view/RGID0303220059A/9926>. [Consulta: 03/08/2012].
— (coord.) (2008). Bases de datos de libre acceso difundidas por la Administración general del Estado. Madrid: Editorial Complutense.
Ramos Simón, Luis F.; Mendo Carmona, Concepción; Arquero Avilés, Rosario (2009). "La producción informativa y documental del Estado: hacia un inventario de los recursos públicos". Revista española de documentación científica, vol. 32, n.º 1 (enero–marzo), p. 40–59. <http://redc.revistas.csic.es/index.php/redc/article/view/452/464>. [Consulta: 19/07/2012].
Troncoso Raigada, Antonio (2009). "Reutilización de información pública y protección de datos personales". Revista general de información y documentación, n.º 19, p. 243–264. <http://revistas.ucm.es/index.php/RGID/article/view/RGID0909110243A/9169>. [Consulta: 03/08/2012].
Unió Europea (2003). "Directiva 2003/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de noviembre de 2003 relativa a la reutilización de la información del sector público". Diario Oficial de la Unión Europea, L 345 (31 de diciembre de 2003), L 345/90–L 345/96. <http://www.boe.es/doue/2003/345/L00090-00096.pdf>. [Consulta: 19/07/2012].
Valentín Ruiz, Francisco José; López Hurtado, Mariana (2012). "Derecho de acceso de los ciudadanos a los documentos de la administración pública: regulación, conflictos y algunas reflexiones". ROED: revista online de estudiantes de derecho, n.º 1. <http://www.uam.es/otros/roed/docs/cultura1.2012.pdf>. [Consulta: 05/08/2012].
Vries, Marc de (2012). "El proyecto ePSIplatform en sus últimos desarrollos". II Jornada sobre la reutilización de la información del sector público: acceso y uso de la información: Madrid, 15 y 16 de febrero de 2012.
Data de recepció: 07/08/2012. Data d'acceptació: 19/09/2012.
