Resumen [Abstract] [Resum]
A partir de las ponencias de la II Jornada sobre la reutilización de la información del sector público, organizadas por las universidades Carlos III y Complutense de Madrid en febrero de 2012, se analiza el marco legislativo de la reutilización en España. Al mismo tiempo se estudian las implicaciones del Real decreto 1495/2011 que establece una nueva regulación para el sector público estatal y se define la situación actual de la reutilización. Finalmente se destacan algunos de los retos a los que se enfrentan las instituciones públicas de cara a hacer pública la información que generan en el desarrollo de sus actividades, prestando especial atención a la importancia de establecer un marco común que sea aplicable a las administraciones locales y autonómicas en lo que a reutilización de la información se refiere.
1 Introducción
Los días 15 y 16 de febrero de 2012 se celebró la II Jornada sobre la reutilización de la información del sector público bajo el epígrafe "acceso y uso de la información". El acto estuvo organizado por el Grupo Publidoc-UCM y por el Instituto Agustín Millares de la Universidad Carlos III de Madrid que centran parte de su labor de investigación en la reutilización de la información.
Varios son los hitos que han promovido esta nueva edición de la jornada, entre otros: el nuevo reglamento en materia de reutilización de la información del sector público estatal, el lanzamiento del portal datos.gob.es y la necesidad de dar a conocer la tendencia de la reutilización desde octubre de 2008, fecha en la que se celebró la primera edición de la jornada.
Veremos que, pese a la evolución legislativa en materia de reutilización, aún no se ha dado el impulso definitivo que permita explotar el potencial que se le augura a los recursos de información reutilizables. En este artículo analizaremos la situación en la que se encuentra la reutilización de la información y los principales retos a los que ha de enfrentarse para alcanzar una implantación efectiva.
2 Antecedentes
Una parte importante de esta II Jornada sobre la reutilización de la información del sector público se centró en realizar una introducción acerca del régimen jurídico de la reutilización en España. Los antecedentes hemos de buscarlos en la Directiva europea 2003/98/CE relativa a la reutilización de la información del sector público, según la cual se entiende por reutilización:
[…] el uso de documentos que obran en poder de organismos del sector público por personas físicas o jurídicas con fines comerciales o no comerciales distintos del propósito inicial que tenían esos documentos en la misión de servicio público para la que se produjeron. El intercambio de documentos entre organismos del sector público en el marco de sus actividades de servicio público no se considerará reutilización.
La elección de una directiva como elemento regulador era, en este caso, la única solución posible puesto que la Unión Europea (UE) no dispone de competencias en esta materia y era necesario un acto legislativo que permitiera a los estados miembros la trasposición a sus ordenamientos jurídicos. La flexibilidad de la Directiva cumple este requisito pero tiene como inconveniente ser un elemento que solo permite armonizar en parte las actuaciones legislativas de los miembros de la UE por la enorme libertad que les permite a la hora de la trasposición.
Independientemente de esto, la Directiva europea 2003/98/CE establece un marco general que debe cumplirse en el territorio de la Unión en cuanto a la utilización por parte de terceros de la información producida por el sector público y, por vez primera, fija un criterio para determinar qué es y qué no es información pública. La Directiva determina la información susceptible de ser reutilizada y aquella que se encuentra excluida por afectar a la seguridad del Estado o por estar protegida por las leyes de propiedad intelectual, entre otros motivos (Ramos Simón, 2003). Y lo que es casi más importante, se define hasta dónde alcanza este sector público puesto que en la Administración actual con todas sus personificaciones empresariales posibles es difícil determinar qué es público y qué no lo es.
Así pues solo faltaba trasponer la Directiva en España y este proceso, se demoró de junio de 2005, fecha límite prevista en la Directiva, hasta noviembre de 2007. Por fin apareció la Ley 37/2007, sobre reutilización de la información del sector público que incluye dentro del ámbito de aplicación al sector público propio de la Administración general del Estado, a las administraciones de las comunidades autónomas y a las entidades que integran la Administración local. Esto sin duda era una buena noticia porque se fijaba un criterio mínimo, una ley marco para la reutilización que establece qué tipo de información es reutilizable, define las condiciones de reutilización y fija un procedimiento genérico para que terceros realicen la solicitud de reutilización de información del sector público. El aspecto negativo, además del retraso citado, es que la Ley 37/2007 se limita a copiar casi íntegramente el contenido de la Directiva. Una Directiva de la que hemos dicho que, a causa de su generalidad, sólo ofrece principios globales de la aplicación de la reutilización pero no es válida para la trasposición directa.
¿En qué situación nos encontramos actualmente? En noviembre de 2011 se desarrolló la Ley 37/2007 mediante el Real decreto 1495/2011, de 24 de octubre, sobre reutilización de la información del sector público, para el ámbito del sector público estatal. Este reglamento fija los principios de la reutilización para todos los organismos de la Administración general del Estado incluidos aquellos que sólo tienen una dependencia financiera parcial. Hay dos aspectos que nos parecen claves en este reglamento, a saber: por un lado crea un método y un órgano de coordinación de la reutilización de la información en el sector público estatal —el Consejo Superior de Administración Electrónica—; y, por otro, y esto es más importante aún si cabe, prevé la creación de un catálogo de información pública reutilizable. La andadura de este catálogo que requiere una revisión continua ya se ha iniciado con el portal datos.gob.es que, por cierto, ha sido premiado como el portal europeo de apertura de datos "más amigable" de la Unión Europea por la LAPSI (LAPSI, 2012), un proyecto financiado por la Comisión Europea.
Al mismo tiempo las comunidades autónomas han comenzado a desarrollar catálogos propios de información pública paralelos al de la Administración general del Estado entre los que podemos destacar la iniciativa Open Data Euskadi.
3 Hacia un catálogo de información pública
El portal datos.gob.es y las iniciativas autonómicas y locales —como el citado Open Data Euskadi— suponen la materialización de la reutilización de la información en España. Y es así porque según las cifras económicas que la Unión Europea maneja y que se expusieron en la jornada, hablamos de 50.000 millones de euros asociados a esta actividad en toda Europa (Pelegrín, 2012). Pero ¿realmente estas cifras están ajustadas o se está sobrevalorando el potencial de la reutilización? Desde luego, analizar la incidencia directa que la información tiene sobre la actividad económica no es una tarea sencilla y nosotros no disponemos de las herramientas para contrastar o verificar esta información pero, a nuestro entender, la cifra debe ser alta a tenor de la variedad de empresas que están interesadas en la información pública y que pueden generar valor y negocio sobre ella. Y, además, el volumen de información pública a aprovechar es enorme; cabe destacar que el Grupo Publidoc (uno de los organizadores de la jornada) ha estado trabajando en la identificación de bases de datos públicas para incorporarlas a un catálogo público (Ramos Simón, 2008). Pues bien, en este trabajo se han identificado más de 1.100 bases de datos y catálogos tan solo en el sector público estatal.
Figura 1. Detalle del portal datos.gob.es
El ejemplo claro en lo que se refiere a las posibilidades de obtener beneficios económicos de la reutilización lo expuso Luis Collado (2012), representante de Google en España, que destacó el valor de la información cartográfica pública en la creación de plataformas como Google Maps y para el desarrollo de otras funcionalidades subyacentes como la geolocalización o la identificación de promociones comerciales relacionadas con los intereses de los usuarios. En este sentido, las opciones que las redes sociales ofrecen a los ciudadanos para interactuar con estas aplicaciones y las posibilidades que tienen las empresas de publicitar sus negocios utilizando estas herramientas relacionadas con la cartografía, pueden generar un enorme valor añadido al trabajo realizado por la Administración como servicio público en la elaboración de la cartografía básica. Luis Collado (2012) incluso especuló con la posibilidad futura que algunos de estos servicios públicos basados en la cartografía (como el catastro) fueran sustituidos por plataformas comerciales capaces de ofrecer mayores funcionalidades. Sin entrar en debates en este sentido, quizá estos servicios nunca deban ser externalizados por la Administración porque su prestación debe estar asegurada independientemente de cuál sea el devenir de la empresa privada que pudiera gestionarlo.
También acerca de la relación entre la reutilización de información por parte de la Administración y el sector privado, Marc de Vries (2012), coordinador del proyecto ePSIplatform, realizó un análisis comparativo de las responsabilidades en las diferentes fases de la cadena de valor de la información: producción, recopilación, distribución y reutilización. Vries destacó el papel creciente del sector privado sobre todo en las últimas fases, aportando como ejemplo claro el caso de la información meteorológica, cuya distribución y reutilización ha pasado a estar en manos del sector privado en los últimos años.
4 Los retos de la reutilización
Retomando el tema legislativo hemos de apuntar que, a nuestro entender, se ha cometido el error de pensar que regulando el sector público estatal era suficiente. La Administración general del Estado no es más que una parte del sector público y se ha obviado que la mayoría está compuesta por las entidades locales y por los organismos autonómicos. ¿Dónde está el problema que nosotros encontramos? En la Ley 37/2007 que, como hemos dicho, se limita a copiar el contenido de la Directiva europea 2003/95/CE y no avanza con respecto a esta. Y ¿qué se debería haber hecho? Establecer en la propia Ley algunos de los principios que el Real decreto 1495/2011 ha ideado para el sector público estatal pero incluyendo a comunidades autónomas y entes locales. Si se hubiera creado un órgano de coordinación de la reutilización de la información del sector público compuesto por miembros de todas las administraciones públicas (incluidas locales y autonómicas) y el catálogo de información pública aspirara a incluir la información generada por estas administraciones, ahora estaríamos hablando de un proyecto con mayor entidad y repercusión y, sin duda, las previsiones económicas de la UE estarían más cerca de cumplirse, teniendo en cuenta, además, que la mayoría de la información producida por el sector publico procede de comunidades autónomas y ayuntamientos.
En este sentido Jorge Cancio (2012), que asistió a las Jornadas como vocal asesor de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información (SETSI), mostró su visión del panorama legislativo de la reutilización de la información en España, y afirmó que el Estado no tenía competencia en lo que a una regulación tan específica se refiere. Esto es así, según él, porque las comunidades autónomas tienen competencias en la organización de sus instituciones de autogobierno (artículo 148.1.1 CE) y que, por tanto, no se puede entrar en la regulación de la forma de reutilizar la información generada por estas instituciones. Esto, evidentemente es cierto, pero no se trata de imponer una regulación específica en la forma de trabajar de estas instituciones o de constreñir su autonomía sino, simplemente, de fijar un marco común; un catálogo único de información para todo el sector público sería más que deseable. De hecho, el actual marco excesivamente flexible y poco concreto y el desarrollo de un reglamento aplicado solo a la Administración general del Estado pueden provocar la aparición de una variedad legislativa autonómica que derive en la creación de múltiples catálogos de información pública autonómicos y locales. A su vez, la existencia de esta variedad de catálogos exigirá que, a largo plazo, sea necesario desarrollar proyectos de integración de estos repertorios de información cuando el proceso habría podido ser el inverso.
Además, creemos posible la existencia de un catálogo unificado de información pública porque intervienen otras competencias que son de regulación estatal y en las que el criterio económico tiene mucho que ver. El Estado tiene competencia en fijar las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica, pero también en la regulación del acceso de los ciudadanos (también empresas) a los archivos y registros administrativos; este último es un mandato constitucional aún no está totalmente resuelto en España. De hecho hay que señalar que otro de los ponentes, Luis Joyanes (2012), profesor de la Universidad de Salamanca, destacó que en nuestro país aún no existe una ley de acceso a la información siendo uno de los pocos estados de nuestro entorno que todavía no han regulado la materia.
Esta falta de regulación ha provocado que se haya impuesto un criterio para el acceso a la información de la Administración en el que el interesado debe formar parte del proceso, tener un interés legítimo o acreditar fines de investigación (Valentín Ruiz; López Hurtado, 2012), aunque ni siquiera en estos casos está asegurado el acceso. Es por ello que los ciudadanos encuentran dificultades de acceso que se deben en cierta medida a una interpretación muy restrictiva al derecho de acceso (Ramos Simón; Mendo Carmona; Arquero Avilés, 2009) y a una protección quizá excesiva del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen.
Evidentemente una parte de la información susceptible de reutilización no contiene referencias a datos personales y, por tanto, es susceptible de su puesta a disposición a terceros. Pero cuando contiene datos personales son los titulares de los mismos, es decir, los propios ciudadanos, los que deben autorizar la cesión (Troncoso Raigada, 2009). Sin embargo, no toda la información que contenga referencias personales debería tener un nivel máximo de protección de datos y las restricciones deberían ser mínimas cuando se trata de información histórica, primando el acceso a la información y no dejándolo a la interpretación de los responsables de su custodia. Pero esto, como hemos comentado anteriormente, requiere de una regulación que en nuestro país no se ha producido aunque existe un proyecto de ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (Proyecto de ley, 2012) que permitiría resolver algunos de estos temas. Sin embargo, a la vista de su texto, puede que finalmente nos encontremos ante el mismo régimen de excepciones existente en la actualidad, en el que una legislación excesivamente restrictiva en materia de protección de datos coarta la aplicación real del derecho de acceso.
El derecho de acceso es un aspecto especialmente importante porque el ejercicio del mismo no sólo es beneficioso para los ciudadanos y para las empresas e instituciones que puedan obtener rentabilidad económica con la reutilización de la información, sino que además redunda en una mayor transparencia administrativa y permite alcanzar una democracia más efectiva (Guichot, 2007).
Por otra parte, creemos que tanto para el ciudadano como para el aprovechamiento comercial de la información es indiferente a qué parte del sector público pertenezca (sector público estatal, comunidades autónomas o entidades locales); simplemente debe primar su aprovechamiento y esto teniendo además en cuenta que muchas instituciones públicas, sobre todo entes locales, carecen de medios propios para hacer frente a un proceso de compartición de información sin apoyo de las demás administraciones. Por este motivo se debe trabajar para obtener un catálogo de información único no solo a nivel estatal sino que, a medio plazo, permita incorporarlo a un repertorio más ambicioso de ámbito europeo.
Finalmente, además de estas dificultades expuestas, tenemos que añadir los desafíos generales sobre la reutilización de información, a los que nos enfrentaremos en los próximos años. Estos retos fueron expuestos por Denis Berthault (2012) y están basados en su experiencia y en el modelo francés de reutilización de la información. Entre ellos cabe destacar el impacto de la crisis en la iniciativa "Open data", el valor e impacto económico de la información, la evaluación de calidad de los datos así como el formato y soporte de los mismos, los derechos de autor, la privacidad y la difusión de la información, entre otros.
5 Conclusiones
- Si bien la iniciativa de creación del portal datos.gob.es supone un impulso a la reutilización de la información, la legislación española no ha optado por la creación de un catálogo único con toda la información disponible lo que dificulta la reutilización efectiva de la información.
- La existencia de un marco excesivamente flexible y poco concreto y el desarrollo de un reglamento aplicado solo a la Administración general del Estado, pueden provocar la aparición de una variedad legislativa autonómica que derive en la creación de múltiples catálogos de información pública autonómicos y locales. Esta situación va en detrimento de las posibilidades de terceros de reutilizar la información pública.
- Las limitaciones impuestas por la regulación escasa, confusa y restrictiva del derecho de acceso a la información en España dificultan la reutilización de una parte de la información del sector público.
- El objetivo deseable de los catálogos de información pública sería su integración en repertorios unificados, preferiblemente europeos, que permitieran a las empresas reutilizadoras obtener un acceso sencillo a toda la información pública disponible.
6 Bibliografía
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Fecha de recepción: 07/08/2012. Fecha de aceptación: 19/09/2012.
