Govern obert i accés a la informació: un estudi de cas sobre l'impacte en l'economia local

Introducció

Dins del moviment de dades obertes, les institucions públiques tenen la responsabilitat de respondre a l'interès creixent dels ciutadans sobre la informació relacionada amb els assumptes públics i la seva gestió. Es pretén que les dades relatives a aquesta gestió siguin accessibles per facilitar la consulta als interessats, però també per garantir que qualsevol persona pugui verificar les condicions en les quals les institucions gasten els pressupostos. Aquesta disponibilitat pública ha de ser a més lliure, sense restriccions de patents, drets d'autor o altres mecanismes que normalment asseguren la propietat intel·lectual, i de fàcil accés, de manera que les dificultats tècniques o simplement l'excés d'informació no estructurada n'impedeixin l'ús (Evans; Campos, 2013).

Aquesta voluntat social pren la seva forma operativa en el context de la filosofia de l'anomenat govern obert. Aquest concepte neix dins de l'espai polític del govern britànic en els anys setanta de segle xx. Tracta qüestions relacionades amb el secret de govern i proposa iniciatives per obrir finestres del sector públic. L'objectiu és reduir l'opacitat burocràtica i modernitzar les administracions gràcies a nous principis d'obertura, transparència i participació (Ramírez Alujas, 2011).

Anys més tard, quan Barack Obama és elegit president dels Estats Units el 2009 (Coglianese, 2009), recupera aquesta idea de govern obert, que es converteix en un dels aspectes rellevants de la seva política durant els vuit anys com a president. Estableix la forma en què les administracions públiques, com a productores d'informació d'interès públic, han de facilitar aquesta informació. Segons la descripció clàssica, aquesta pràctica s'ha de basar en tres eixos: la transparència, la col·laboració entre diferents administracions i amb els agents socials, i la participació ciutadana, encara que existeixen altres factors que també s'han de tenir en compte (Meijer; Curtin; Hillebrandt, 2012; Medrano Corrales, 2016). L'objectiu últim és promoure l'abast de noves cotes en el desenvolupament democràtic dels països (Hansson; Belkacem; Ekenberg, 2015; Ruijer; Grimmelikhuijsen; Meijer, 2017).

Els beneficis potencials de l'anomenat govern obert van ser ja identificats a partir de les primeres experiències que es van consolidar dins d'aquesta nova tendència en la gestió de la informació pública. En la investigació presentada per Janssen, Charalabidis i Zuiderwijk (2012), els autors divideixen aquests beneficis en tres grans categories, a saber, 1) polítics i socials, 2) econòmics i 3) beneficis tècnics relatius a la millora procedimental de la gestió. Els més ben considerats, és a dir, els més ben valorats tant pels gestors públics com pels ciutadans són, com confirmen també altres autors (Wirtz et al., 2016), els beneficis socials. Entre ells trobem una possibilitat de control més gran, de manera que es millora la transparència, l'estimulació de procediments democràtics en la presa de decisions sobre la gestió i, en general, la millora i innovació en els serveis públics. Pel que fa als econòmics, els experts consideren que el govern obert pot estimular el creixement econòmic, per la via de la millora de l'accés a la informació, i facilitar la innovació pública i privada. Entre els beneficis tècnics, se subratlla sobretot la possibilitat d'optimització dels procediments administratius, així com la millora en la gestió que podria resultar d'un coneixement més profund sobre el tractament de les dades públiques.

Pel que fa a les reticències de les administracions respecte a l'adopció de la nova tendència de govern obert i les seves conseqüències i els problemes que apareixen en l'ús real, els investigadors apunten cinc grans grups: 1) les de tipus institucional, per exemple, la resistència a publicar certes dades valuoses i només presentar als ciutadans dades intranscendents, o la manca d'homogeneïtat de format en les publicacions, o simplement la manca de recursos específics; 2) sobreestimar la dificultat tècnica del projecte; 3) qüestionar l'actuació possible dels usuaris, reduint la qualitat del servei o posant barreres a l'accés (per exemple, mitjançant el pagament d'una taxa per a l'ús); 4) la possible existència de problemes legals, sobre la privacitat de certes dades, per exemple, i 5) la publicació de dades de baixa qualitat, tant en els continguts com en el format, cosa que no incentiva l'ús ciutadà (Janssen; Charalabidis; Zuiderwijk, 2012; Wirtz et al., 2016).

Respecte a la percepció dels ciutadans de la utilitat de les dades obertes de l'administració, i com les fan servir, fins fa poc temps no ha estat possible de considerar experiències fiables que confirmessin la utilitat de les iniciatives, un cop aquesta pràctica s'ha generalitzat en moltes administracions a tot el món (Zuiderwijk; Shinde; Janssen, 2018; ASEDIE, 2020; Abella et al., 2019). En general, la percepció respecte del resultat de les experiències dutes a terme és positiva, encara que queda molt treball de posada en valor i formació. Els factors determinants perquè els individus concrets les utilitzin semblen ser la facilitat d'ús de la plataforma, la seva utilitat, la motivació personal i la competència informàtica (Kim; Lee, 2012; Wirtz et al., 2018; Steinbach; Sieweke; Süß, 2019).

Un dels objectius més importants, si no el principal, sobre la disponibilitat de les dades de l'administració, és la possibilitat d'utilitzar-les per al seu ús en la millora de la gestió i en la generació de noves solucions que facilitin les iniciatives i, en general, la vida dels ciutadans. Les empreses i els ciutadans han de poder acudir a aquesta informació amb facilitat, i aquesta ha de ser, a més, completa i ha d'estar ben estructurada, perquè l'esforç públic permeti, mitjançant un reaprofitament adequat, millorar els serveis als ciutadans i ser al mateix temps font de creació de riquesa i de modernització del sector públic.

No obstant això, la posada a disposició dels ciutadans d'aquestes dades no suposa l'aparició immediata d'una millora en els serveis (Nam, 2012) o de beneficis econòmics associats al desenvolupament empresarial (Martin, 2014; Huyer, 2020). Cal, a més, proposar projectes i iniciatives concretes que es puguin desenvolupar en el context local (Egger-Peitler; Polzer, 2014; Comissió Europea, 2020).

En aquest sentit, alguns autors han detectat una manca de coherència entre els objectius globals sobre govern obert que inspiren les directrius de la Unió Europea, que sí que s'apliquen amb certa freqüència a l'àmbit de les grans administracions, i la seva implementació en les administracions locals, més adaptades a les necessitats reals dels ciutadans i que tenen altres objectius (Egger-Peitler; Polzer, 2014; Reinsel; Gantz; Rydning, 2018). Així, en el context de les administracions generals dels països de la Unió Europea, els resultats de la iniciativa són ja més o menys coneguts i indiquen que l'accés obert està bastant estès, tot i que s'ha comprovat l'existència de problemes sobretot relacionats amb l'accessibilitat, l'estructura de la presentació i la qualitat de les dades, i també motivats per la falta d'adaptació de les institucions, inclòs en ocasions el personal tècnic, a aquesta nova necessitat (Kornberger et al., 2017). No obstant això, respecte a les administracions locals (ajuntaments), la implantació és encara força limitada. Pel que fa al cas espanyol, tot i que s'han posat en marxa moltes iniciatives a partir de l'establiment del marc legal tant a l'Estat com a les comunitats autònomes, encara no es pot dir que s'hagi desenvolupat a un nivell adequat en el context local. En els últims anys s'han publicat alguns estudis que en quantifiquen de manera precisa la implementació a diferents nivells de l'administració i s'utilitzen en alguns casos mètriques específiques (Beltrán Orenes; Martínez Pastor, 2016; Moreno Sardà; Molina Rodríguez-Navas; Simelio Solà, 2017; Abella; Ortiz-de-Urbina Criado; Pablos Heredero, 2014 i 2018; ASEDIE, 2020; Abella et al., 2019; Gertrúdix; Gertrudis Casado; Álvarez García, 2016).

No obstant això, la posada en marxa d'iniciatives dels ajuntaments, que aconsegueixen superar problemes de tot tipus en la implantació, és una realitat constatable (Conradie; Choenni, 2014; Feeney; Welch, 2012). Malgrat tot, i tal com aquests autors posen de manifest, les dades fetes públiques com a conseqüència d'aquestes iniciatives requereixen un cert tractament posterior per ser realment útils. Així, per exemple, el processament de les dades publicades per un ajuntament per facilitar la seva comprensió pot millorar la percepció de les particularitats econòmiques d'un municipi i aportar més informació per millorar l'anàlisi d'adequació i competitivitat de les empreses que vulguin desenvolupar-hi la seva activitat. Un cert processament de les dades publicades en brut (que poca gent utilitza) pot ser la clau perquè es converteixin en un vector de desenvolupament local, d'optimització dels serveis públics i, en general, de millora social. Aïlladament, l'accessibilitat a les dades de l'administració no en garanteix l'aprofitament: només la demostració que se'n pot fer efectiu l'ús representa un avenç social. Com afirma Worthy (2015): "However, the reforms will not only be reliant on raw data from authorities. It is hoped that a mixture of private and voluntary data intermediaries will innovate to create easy to use portals or applications, bringing an interoperability that allows users to combine different data and tools in new ways".

En aquest treball presentem una metodologia per reutilitzar productivament les dades obertes d'entitats locals, que té l'objectiu de posar en valor aquestes dades i que suposin una millora social i econòmica real per al municipi. Ho fem de dues maneres: exposant els passos generals del procediment proposat i explicant com es pot aplicar aquesta metodologia en un cas concret. Seguint els passos de la metodologia proposada, descrivim com una iniciativa de govern obert en un ajuntament de València (la Pobla de Vallbona) es pot aprofitar per analitzar aspectes de l'economia local i proveir de nous serveis d'informació el municipi: l'estudi dels elements formals que fan possible la reutilització de les dades, la sistematització de l'anàlisi de la direcció de millora social en què podrien usar-se, i el control de la qualitat del resultat, com a fonament del control de l'eficàcia del procediment.

Així doncs, els desenvolupaments tècnics i l'anàlisi posterior s'han fet amb informació disponible al Portal de Govern Obert de la Pobla de Vallbona, municipi valencià de la comarca del Camp de Túria. La informació sobre el context teòric en què ens situem, a més de la contextualització global que hem fet anteriorment, pot trobar-se en alguns articles publicats sobre el mateix tipus d'anàlisi local. El treball d'Arduini et al. (2013), per exemple, explica una situació general similar a la nostra, i facilita algunes claus per entendre el context del nostre estudi. Encara que la nostra anàlisi és molt específica, es poden trobar articles que descriuen altres actuacions similars, amb continguts diferents, però que coincideixen en el disseny de plataformes interactives i col·laboratives per a la gestió local, moltes en el context de les anomenades ciutats intel·ligents (Walsh et al., 2013; Kassen, 2013; Reforgiato Recupero et al., 2016).

2 Objectius

L'objectiu principal d'aquesta investigació és presentar un procediment sistemàtic per generar informació elaborada de segon nivell que permeti el desenvolupament econòmic i social utilitzant les dades que faciliten les iniciatives locals de govern obert. Com hem explicat en la introducció, en l'actualitat aquesta qüestió és la central sobre l'eficàcia de la creació de plataformes de dades obertes de l'Administració pública, ja que és el que justifica l'esforç fet.

Aquesta presentació es fa seguint un estudi de cas. Ja que es tracta d'un procediment d'aplicació pràctica, explicarem les fases proposades pel nostre mètode en el cas concret que prenem com a referència (dades obertes de la Pobla de Vallbona). Així, l'exposició de l'execució de cadascuna de les fases en aquest cas i de la seva anàlisi específica és un objectiu concret.

La metodologia general proposada s'estructura en els punts següents, que s'han de considerar de forma consecutiva i que es presenten en els apartats successius de la secció de resultats:

1. Anàlisi de la qualitat de les dades per verificar si, a la pràctica, es poden utilitzar per a projectes útils.
2. Determinació, en vista de la naturalesa d'aquestes dades, de quins són els temes preferents sobre els quals es poden dur a terme aquests projectes (economia local, millores en serveis municipals i socials, objectius mediambientals, d'altres).
3. Desenvolupament d'eines que permetin la reutilització.
4. Revisió de resultats.

Seguint aquesta metodologia per a l'estudi de cas considerat, els objectius concrets sobre els quals hem treballat i que es corresponen amb els punts anteriors han estat:

1. Analitzar la qualitat, la quantitat i la disponibilitat de les dades obertes municipals de la Pobla de Vallbona.
2. Estudiar les característiques de les dades aportades per l'Ajuntament i de la seva temàtica. I, en conseqüència, establir un mètode de processament de dades sobre contractació pública de l'Ajuntament que permeti analitzar-ne l'impacte en l'economia local.
3. Crear el quadre de comandament (dashboard) que permeti processar i visualitzar les dades.
4. Analitzar els resultats mitjançant el desenvolupament d'una aplicació, una eina analítica per estudiar en el marc econòmic local o comarcal la implantació real de l'economia de proximitat i, en general, dels tipus de contractació de l'Ajuntament.

3 Metodologia

En primer lloc, es va revisar la bibliografia per contextualitzar el nostre treball. El context teòric i l'àmbit de la recerca, així com alguns articles científics per a la seva fonamentació, s'han presentat en la introducció. Sobre la bibliografia directament relacionada amb el tema, hem trobat estudis generals que aporten eines metodològiques i anàlisis qualitatives i quantitatives més o menys actualitzades de la situació de les dades obertes a Espanya (Gertrúdix; Gertrudis Casado; Álvarez García, 2016; ASEDIE, 2020; Abella et al., 2019). No hem trobat gaire informació sobre experimentació a partir d'aplicacions concretes i estudis de cas en la literatura científica, encara que sí, en alguns casos, com ara aplicacions annexes a portals de dades obertes d'alguns municipis.

Per comprovar i presentar en un cas pràctic el nostre procediment d'anàlisi i explotació de dades obertes d'administracions locals proposat en l'apartat 2, seguim els punts de l'1 al 4 de forma consecutiva. Analitzem punt per punt la metodologia aplicada.

3.1 Estudi de les característiques i qualitat de les dades

Per garantir la viabilitat del nostre estudi vam avaluar la qualitat de les dades originals disponibles al portal. En el context de la nostra anàlisi de cas, la nostra intenció és mostrar si les dades utilitzades compleixen uns estàndards mínims de qualitat, de manera que pugui servir de referent per a aplicacions posteriors de la nostra metodologia en situacions similars. Per mesurar la possibilitat de reutilització de les dades utilitzades (entenent per reutilitzable que es compleixin les "condicions mínimes que en faciliten l'ús"), hem aplicat la metodologia MELODA. Es tracta d'una mètrica, nascuda el 2011, que té com a objectiu ajudar a pal·liar la manca d'estandardització en els conjunts de dades que es publiquen en portals de dades obertes, aportant una qualificació a diferents aspectes que n'afecten la qualitat. Així, estableix una sèrie d'indicadors que ens permeten mesurar la possibilitat de reutilització i, conseqüentment, la qualitat de les dades. Els indicadors són els següents:

• Llicència legal de les dades.
• Mecanismes d'accés (accés manual o mitjançant API a les dades).
• Normes tècniques dels conjunts de dades (formats dels datasets).
• Model de les dades (informació sobre els conjunts de dades, així com si està o no estandarditzada al portal).
• Contingut geogràfic (informació georeferenciada).
• Freqüència d'actualització.

A aquests indicadors se'ls assignen uns pesos (%) de manera que la mètrica proporciona una avaluació quantitativa sobre la capacitat de reutilització dels conjunts de dades alliberats per les administracions. En el nostre cas, hem avaluat el conjunt de dades descarregades per dur a terme la nostra investigació i li apliquem aquesta mètrica, amb l'objectiu de conèixer el grau de reutilització, així com la qualitat del conjunt de dades.

Cal destacar que el nostre estudi es va fer amb la quarta versió de MELODA (2014). El novembre de 2019 se'n va presentar una cinquena versió. Durant els últims anys, l'ús de la mètrica va treure a la llum algunes de les seves limitacions. Per millorar la versió i amb l'objectiu d'obtenir coneixements profunds sobre la mètrica, en l'estudi presentat per Abella, Ortiz-de-Urbina Criado i Pablos Heredero el novembre de 2019, un conjunt d'experts internacionals va ser enquestat sobre diferents aspectes de MELODA, amb l'objectiu de millorar la mètrica mitjançant l'avaluació dels indicadors existents. En aquesta última versió de MELODA s'inclouen dues dimensions que nosaltres no fem servir en el nostre estudi: difusió i reputació. A més, es presenta una nova estructura (s'aporta una plataforma interactiva) i es modifiquen els nivells-pesos per a l'avaluació de la reutilització de les dades (Abella; Ortiz-de-Urbina Criado; Pablos Heredero, 2019).

En cas que la qualitat de les dades no superi el mínim requerit, el projecte no podrà dur-se a terme. En el nostre cas sí que es donen les condicions. En concret, per al nostre estudi, hem triat dos conjunts de dades: les que es poden trobar al portal de dades obertes de l'Ajuntament, i les que extraiem de la Galeria Comercial, un portal de comerç de proximitat que presenta les dades i les iniciatives dels comerços i serveis que es troben al terme municipal, juntament amb la relació de despeses i pagaments que l'Ajuntament presenta al seu portal (Vidal Cabo, 2018). El procés de preparació ha de seguir els passos següents:

1. Recollida i preparació de les dades disponibles al portal municipal de dades obertes (neteja de dades).
2. Especificació de les propietats d'aquestes dades, tant formals com de contingut.
3. Revisió i ajust del format específic per a l'ús en el pas següent. En concret, la informació disponible a la pantalla de pressupostos de l'Ajuntament de la Pobla de Vallbona s'ha pogut descarregar en format CSV.

3.2 Selecció de la temàtica d'estudi

En vista de la naturalesa de les dades que es poden obtenir amb els mitjans aportats per l'Ajuntament, explicats en la secció anterior, se selecciona un tema d'interès per al municipi. En el nostre cas es va optar per analitzar els tipus de contractació de l'Ajuntament: nombre de contractes menors i contractes majors, i relació amb les empreses locals. A partir d'aquesta informació, es podrien analitzar aspectes importants sobre la gestió municipal, per exemple, si hi ha acumulació o partició de contractes, que pot encobrir pràctiques qüestionables. Les dades obertes es podrien utilitzar així de forma efectiva per descobrir fraus potencials.

Així, els aspectes concrets sobre els quals centrem el nostre desenvolupament són els següents. Pretenem mesurar si les empreses d'aquest municipi reben un nombre més alt de contractes amb l'Administració local, d'acord amb la filosofia d'intentar potenciar l'activitat local des de l'administració, o si per contra es contracta més empreses externes a la localitat. A més, algunes visualitzacions adequades de totes aquestes dades, com les que s'aportarien des de la plataforma, permetrien als ciutadans del municipi detectar casos possibles de frau en l'assignació de contractes, de manera que augmentaria la transparència de l'Ajuntament en la gestió dels recursos (Vidal Cabo, 2018).

3.3 Desenvolupament d'eines per reutilitzar i aprofitar les dades

A partir del directori de comerços de la Pobla de Vallbona i el balanç de despeses i pagaments de l'Ajuntament, es proposa crear una plataforma de visualització de la informació. L'objectiu és construir una eina que permeti l'anàlisi heurística de la situació real en el municipi pel que fa al problema plantejat: la construcció de la plataforma COMUNDA —Comerç Municipal i Dades Obertes— usant el llenguatge de programació R. Hem programat alguns elements específics per a aquest projecte, i, a més, hem fet servir programari lliure, publicat per altres grups. Per generar pàgines web interactives des de R, hem utilitzat el paquet Shiny, que permet la creació de taules i gràfics i facilita la programació perquè l'usuari pugui interactuar amb les dades. També permet allotjar aplicacions independents d'una pàgina web, inserir-les en documents de R Markdown i crear quadres de comandament. L'objectiu és tenir una plataforma web dinàmica per visualitzar taules, gràfics i grafs que representen les dades necessàries per a posteriors anàlisis particulars fetes pels usuaris. Els repositoris usats per construir la plataforma han estat GitHub, RPubs i C-Ran.

La metodologia per construir COMUNDA ha estat la següent:

1. Amb la vista posada en les dades que posa a disposició l'Ajuntament (fitxers en diferents formats, CSV, JSON, XLSX, principalment, estructurats en files i columnes), es dissenya la plataforma, incloent-hi l'estructura i arquitectura web, els continguts i els tipus de visualització.
2. Quant al desenvolupament, es fa servir el programa Shiny. Es dissenya i construeix la pàgina principal amb la presentació del projecte, les fonts i les especificacions tècniques adients, se seleccionen les visualitzacions de dades i es programen.

4 Resultats

A continuació expliquem punt per punt els resultats del treball, tant de l'anàlisi feta com de l'aplicació del producte creat.

4.1 Naturalesa i qualitat de les dades utilitzades

Com hem indicat, hem fet servir dos conjunts de dades. Un d'ells, extret en part de la Galeria Comercial, que és el directori empresarial del municipi. En aquest cas no podem aplicar la metodologia de MELODA, perquè no existeix un conjunt de dades com a tal, ja que el directori empresarial és extret de la web manualment i vam crear nosaltres el nostre propi conjunt de dades per a l'estudi.

No obstant això, la metodologia sí que es pot aplicar al segon conjunt de dades utilitzat, que conté la relació de despeses i pagaments de l'Ajuntament. S'avaluen els sis ítems indicats en l'apartat 3.1. El resultat es pot veure en la taula 1.

Taula 1. Avaluació del nivell de reutilització possible del conjunt de dades aplicant MELODA

Aplicant la mètrica, aquest conjunt de dades obté una qualificació mitjana del 48,3 %. Tot i el percentatge obtingut, amb les dades disponibles i la informació que conté, hem pogut dur a terme l'estudi. Per exemple, amb el camp de codi postal hem pogut distingir entre les empreses de la Pobla de Vallbona i les de fora del municipi. Així mateix, camps del conjunt de dades com "programa" i "partida" ens han permès conèixer l'àrea de l'Ajuntament a la qual presten servei. El camp "proveïdor" fa referència a l'empresa. A més, els camps estan complets. Per tant, podem afirmar que la qualitat del conjunt de dades per a aquest estudi ha estat acceptable.

4.2 Elecció de l'aplicació

Atesa la disponibilitat d'informació, i vistes les característiques, es va seleccionar com a tema de desenvolupament a partir de les dades disponibles a la pàgina web de l'Ajuntament la visualització de tots els aspectes destacables relatius a la contractació pública. L'eina permet comparar el directori d'empreses locals i els contractes atorgats per l'Ajuntament. La justificació d'aquesta elecció cal fer-la en clau econòmica. La contractació pública a Espanya constitueix aproximadament un 20 % del producte interior brut. Com en la major part dels països econòmicament avançats, aquest concepte representa una quantitat molt important, motiu pel qual la gestió i control és un assumpte fonamental per al país. La plataforma desenvolupada facilita aquesta acció mitjançant la creació d'instruments analítics posats a disposició dels ciutadans. Permet analitzar, en concret, si la contractació pública va en la direcció de fomentar l'activitat empresarial local i el comerç de proximitat, ja que relaciona el directori d'empreses locals de la Pobla de Vallbona i les contractacions públiques de l'Ajuntament entre els anys 2011 i 2017. En un segon nivell, tindria també un valor estratègic: la descripció del teixit empresarial del municipi per articular les polítiques adequades i per permetre a empreses i particulars conèixer les característiques de la població, amb les quals es fomentaria la possible implantació en el territori.

4.3 La plataforma COMUNDA

La plataforma permet fer diversos tipus de visualització, a partir de la taula d'empreses de la Pobla de Vallbona, amb eines de selecció per categories o subcategories en funció del sector, i la presentació del nom de l'empresa, l'emplaçament i el contacte. En concret, la pàgina permet les visualitzacions següents:

• Les deu empreses que més han cobrat per any, entre els anys 2011 i 2017.
• Les empreses contractades que més han cobrat de la Pobla de Vallbona i de fora de la Pobla de Vallbona.
• La comparació de les dues primeres visualitzacions per veure si coincideixen i per comprovar si es contracten més empreses municipals o externes.
• El mapa de situació de les empreses, per veure si la ubicació geogràfica de les empreses influeix a l'hora de ser contractades.
• Una gràfica, per categories i ingressos.

En la figura 1 es mostra una captura de pantalla de la plataforma COMUNDA, que es pot consultar a la pàgina web de la Càtedra de Transparència i Gestió de Dades de la Universitat Politècnica de València.

Figura 1. Aparença de la plataforma COMUNDA

4.4 Conclusions sobre els aspectes de gestió de l'Ajuntament de la Pobla de Vallbona

Encara que l'objectiu d'aquest article és mostrar una metodologia de treball aplicable a altres casos, per demostrar-ne l'aplicabilitat, a continuació presentem les conclusions que es poden extreure del resultat del nostre projecte (la plataforma COMUNDA), sobre els aspectes econòmics concrets del municipi als quals es refereix.

Com es pot observar en la figura 2, la quantitat contractada més gran es va registrar l'any 2011, un dels pitjors anys de la crisi econòmica (més de 7,5 M€), que va coincidir amb les eleccions municipals. En contraposició, l'any 2012 es registra la inversió més baixa de tot el període analitzat. La influència del cicle electoral torna a manifestar-se de nou en els anys 2014 (any anterior a eleccions) i 2015 (any d'eleccions): augmenta el volum de la contractació a 7,4 milions d'euros i 6,7 milions d'euros, respectivament. S'observa que el 2016 la contractació es redueix (6,3 M€), encara que no tan marcadament com en el mateix moment del cicle en la legislatura anterior, i torna a pujar el 2017 (7,4 M€).

Figura 2. Inversió per anys de l'Ajuntament de la Pobla de Vallbona, diferenciada entre contractació local i externa

En relació amb el tema central d'aquesta aplicació (la comparació entre la contractació local i la contractació externa), la representació de les dades facilitada per la nostra plataforma mostra resultats contundents: la contractació externa (a empreses de fora del municipi) és entre dos milions i tres milions d'euros més gran que la contractació local. No obstant això, l'Ajuntament sí que contracta dins el municipi, però lògicament hi ha serveis, productes o recursos que no es poden trobar en empreses locals, que contracta fora. Aquesta conclusió es pot confirmar utilitzant, al mateix temps que la informació presentada en la figura 2, altres funcions de la nostra plataforma, per exemple, el directori d'empreses locals, que permet verificar que efectivament no hi ha companyies que puguin cobrir certs serveis, com es detallarà a continuació.

Figura 3. Rànquing d'empreses locals i externes que més ingressen per any, juntament amb les quantitats facturades al municipi

En la figura 3, en la primera columna de l'esquerra, es mostren els ingressos dels proveïdors del municipi contractats, i en la segona, els ingressos dels proveïdors d'empreses externes. És possible filtrar per anys, exportar la informació a diferents formats de dades, cercar empreses i visualitzar els resultats navegant per les diferents pàgines que apareixen a les taules.

El pas següent a l'anàlisi que motiva la construcció de COMUNDA és estudiar el sector al qual pertanyen les empreses i el servei prestat, així com comprovar si durant el període analitzat són sempre les mateixes empreses, les que poden servir com a informació estratègica a empreses que es vulguin introduir al territori, o per al control ciutadà del frau potencial. Es poden ordenar les empreses per import total de contractes en el període 2011–2017, de major a menor, i construir dos taules, una d'empreses locals i una altra d'empreses externes.

La primera conclusió destacable que es pot extraure de les seves és que, en efecte, en el cas que hi hagi empreses dins de la localitat que puguin satisfer una necessitat (producte o servei) en un cert moment, el municipi contracta l'empresa local (vegeu la taula 2). De la recollida i el tractament de residus se n'encarrega una empresa local, que és la que presenta la facturació més gran en el període indicat (empresa Fem Orgànic, 5,3 M€). El segon lloc l'ocupa la compra de materials de construcció, així com la preparació d'obres (cerca i lloguer de solars, maquinària i un altre material instrumental). S'observa que també s'aposta per empreses locals. Per exemple, Valpa Imprés, SL, és l'empresa (local) que més factura en aquest capítol (més de 400.000 €). El sector agrícola també ocupa un lloc rellevant en el volum de contractació. Així, l'empresa (local) Viveros Hermanos Esteve, SL, ingressa més de 2.000.000 d'euros en el període indicat. La cooperativa agrícola local La Constancia, SCOOP (venda a majorista de fruites, verdures i hortalisses), també es fa amb una quantitat important.

Taula 2. Empreses contractades de la Pobla de Vallbona (total agrupat)

Taula 3. Empreses externes contractades (total agrupat)

Resumint, les contractacions relatives a 1) recollida i tractament de residus, 2) construcció (gestió de terrenys, maquinària, compra de materials de construcció), 3) agricultura (vivers, cooperativa de fruites i verdures) i 4) producció audiovisual que necessita el municipi per promocionar les activitats s'assignen principalment a empreses locals. L'Ajuntament només adquireix serveis, productes i recursos que no es poden obtenir d'empreses locals (vegeu la taula 3). Així, contracta empreses 1) multinacionals de proveïment de serveis energètics, aigua, recursos elèctrics i gas natural, 2) empreses constructores per dur a terme obres especials (obres majors, desenvolupament urbanístic) i 3) empreses de manteniment, neteja i gestió del patrimoni. Com es pot observar en la taula 4 i en la figura 4, aquests capítols s'emporten bona part dels pressupostos municipals, com és lògic, ja que es tracta d'apartats que requereixen fortes inversions i que no poden cobrir empreses locals.

Taula 4. Principals àrees de contractació de l'Ajuntament de la Pobla de Vallbona (total agrupat)

Figura 4. Representació que ofereix la plataforma sobre la inversió (M€) en cada àrea de gestió de l'Ajuntament. En situar el cursor damunt de cada barra, ens dona la informació exacta del cost i de l'àrea corresponent

5 Conclusions

Les dades obertes fetes públiques per les administracions locals necessiten una certa elaboració posterior perquè realment es puguin considerar útils per al municipi. Tot i que el contingut de la informació pugui ser de molt interès, una presentació sense una elaboració posterior que en faciliti l'anàlisi pot fer que, a la pràctica, l'ús de les dades sigui molt reduït, de manera que no s'aconsegueix cap benefici social.

Hem mostrat una metodologia general per facilitar aquesta reutilització productiva mitjançant l'explicació d'un cas pràctic d'aplicació, la construcció de la plataforma COMUNDA per visualitzar i analitzar la gestió municipal a la Pobla de Vallbona basada en les dades que l'Ajuntament posa a disposició dels ciutadans a través del seu portal.

El procediment comença amb un estudi de la qualitat i la disponibilitat de les dades. En el cas concret estudiat és, en general, acceptable, fet que permet avançar al pas següent, que consisteix en la selecció del contingut de l'eina que pot desenvolupar-se per al processament d'aquestes dades que tingui un interès per al municipi. En un tercer pas, es desenvolupa la plataforma, i, finalment, s'analitza algun tema d'interès per comprovar-ne la veritable utilitat.

L'experimentació d'aquest protocol en un cas pràctic ens ha permès extreure la conclusió següent: el desenvolupament de plataformes de dades obertes en els municipis permet construir instruments estratègics per gestionar les necessitats del municipi, que poden utilitzar tant els agents públics per millorar les seves polítiques com els privats per estudiar, per exemple, la conveniència o no d'instal·lar-se al municipi, o fer altres tipus d'estudis de mercat. Aquest fet pot disparar la competitivitat de la població i facilitar noves inversions.

No obstant això, també hem detectat que hi ha certs aspectes tècnics que limiten les possibilitats d'aquest tipus d'eines de reutilització de segon nivell. El primer és que, ateses les característiques de la plataforma municipal (sobretot el format), no és possible automatitzar-ne l'actualització. A més, el fet que aquestes eines siguin productes externs a l'Ajuntament dificulta certes actuacions, per exemple, que es pugui analitzar la satisfacció de l'usuari per optimitzar-ne el disseny. Els problemes trobats en aquest portal municipal de dades obertes, la qualitat del qual és acceptable, són extrapolables a altres portals: les dades han de tenir una estructura clara i uniforme, estar correctament etiquetades, tenir un mecanisme d'actualització periòdica real i un identificador uniforme de recursos (URI) permanent, permetre la descàrrega automàtica i altres característiques recomanades pels experts. En cas contrari, no tindran una utilitat real per als usuaris, ja siguin ciutadans, la mateixa administració o les empreses.

Bibliografia

Abella, A.; Ortiz-de-Urbina Criado, M.; Pablos Heredero, C. de (2014). "Meloda, métrica para evaluar la reutilización de datos abiertos". El profesional de la información, vol. 23, n.º 6, p. 582–588. <https://doi.org/10.3145/epi.2014.nov.04>.

—— (2018). "Indicadores de calidad de datos abiertos: el caso del portal de datos abiertos de Barcelona". El profesional de la información, vol. 27, n.º 2, p. 375–382. <https://doi.org/10.3145/epi.2018.mar.16>.

Abella, A.; Ortiz-de-Urbina Criado, M.; Pablos Heredero, C. de; Vidal Cabo, C.; Ferrer Sapena, A. (2019). "La reutilización de los datos abiertos en España II". En: Desidedatum (ed.). La reutilización de los datos abiertos en España II. <http://www.ctranspa.webs.upv.es/wp-content/uploads/2019/11/La_reutilización_datos_abiertos_españa_2019.pdf>.

Arduini, D.; Denni, M.; Lucchese, M.; Nurra, A.; Zanfei, A. (2013). "The role of technology, organization and contextual factors in the development of e-Government services: An empirical analysis on Italian Local Public Administrations". Structural change and economic dynamics, vol. 27, p. 177–189. <https://doi.org/10.1016/j.strueco.2013.06.007>.

ASEDIE (2020). 2020 Sector infomediario. <http://www.asedie.es/assets/informe-asedie-sobre-el-sector-infomediario-2020-vf.pdf>.

Beltrán Orenes, P.; Martínez Pastor, E. (2016). "Grado de cumplimiento de las leyes de transparencia, acceso y buen gobierno y de reutilización de los datos de contratación de la administración central española". El profesional de la información, vol. 25, n.º 4, p. 557–567. <https://doi.org/10.3145/epi.2016.jul.05>.

Coglianese, C. (2009). "The transparency president? The Obama administration and open government". Governance, vol. 22, no. 4, p. 529–544. <https://doi.org/10.1111/j.1468-0491.2009.01451.x>.

Comissió Europea (2020). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Una estrategia europea de datos. <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0066&from=EN>.

Conradie, P.; Choenni, S. (2014). "On the barriers for local government releasing open data". Government information quarterly, vol. 31, S10–S17. <https://doi.org/10.1016/j.giq.2014.01.003>.

Egger-Peitler, I.; Polzer, T. (2014). "Open data: European ambitions and local efforts. Experiences from Austria". En: Gascó Hernández, M. (ed.). Open Government. Public Administration and Information Technology (vol. 4). New York: Springer, p. 137–154. <https://doi.org/10.1007/978-1-4614-9563-5_9>.

Evans, A. M.; Campos, A. (2013). "Open government initiatives: Challenges of citizen participation". Journal of policy analysis and management, vol. 32, no. 1, p. 172–185. <https://doi.org/10.1002/pam.21651>.

Feeney, M. K.; Welch, E. W. (2012). "Electronic participation technologies and perceived outcomes for local government managers". Public management review, vol. 14, no. 6, p. 815–833. <https://doi.org/10.1080/14719037.2011.642628>.

Gértrudix, M.; Gertrudis Casado, M. C.; Álvarez García, S. (2016). "Consumo de datos abiertos de las instituciones públicas por parte de los ciudadanos españoles". El profesional de la información, vol. 25, n.º 4, p. 535–544. <https://doi.org/10.3145/epi.2016.jul.03>.

Hansson, K.; Belkacem, K.; Ekenberg, L. (2015). "Open government and democracy: A research review". Social science computer review, vol. 33, no. 5, p. 540–555. <https://doi.org/10.1177/0894439314560847>.

Huyer, E. (2020). The economic impact of open data. Opportunities for value creation in Europe. European Union. <https://doi.org/10.2830/63132>.

Janssen, M.; Charalabidis, Y.; Zuiderwijk, A. (2012). "Benefits, adoption barriers and myths of open data and open government". Information systems management, vol. 29, no. 4, p. 258–268. <https://doi.org/10.1080/10580530.2012.716740>.

Kassen, M. (2013). "A promising phenomenon of open data: A case study of the Chicago open data Project". Government information quarterly, vol. 30, no. 4, p. 508–513. <https://doi.org/10.1016/j.giq.2013.05.012>.

Kim, S.; Lee, J. (2012). "E-participation, transparency, and trust in local government". Public administration review, vol. 72, no. 6, p. 819–828. <https://doi.org/10.1111/j.1540-6210.2012.02593.x>.

Kornberger, M.; Meyer, R. E.; Brandtner, C.; Höllerer, M. A. (2017). "When bureaucracy meets the crowd: Studying 'open government' in the Vienna City Administration". Organization studies, vol. 38, no. 2, p. 179–200. <https://doi.org/10.1177/0170840616655496>.

Martin, C. (2014). "Barriers to the open government data agenda: Taking a multi‐level perspective". Policy & Internet, vol. 6, no. 3, p. 217–240. <https://doi.org/10.1002/1944-2866.POI367>.

Medrano Corrales, I.; Méndez Rodríguez, E. M.; Hernández Pérez, A. (2016). Participación ciudadana en la elección de datos abiertos de expedientes de contratación.

Meijer, A. J.; Curtin, D.; Hillebrandt, M. (2012). "Open government: connecting vision and voice". International review of administrative sciences, vol. 78, no. 1, p. 10–29. <https://doi.org/10.1177/0020852311429533>.

Moreno Sardà, A.; Molina Rodríguez-Navas, P.; Simelio Solà, N. (2017). "Impacto de la legislación sobre transparencia en la información publicada por las administraciones locales". El profesional de la información, vol. 26, n.º 3, p. 370–380. <https://doi.org/10.3145/epi.2017.may.03>.

Nam, T. (2012). "Citizens' attitudes toward open government and government 2.0". International review of administrative sciences, vol. 78, no. 2, p. 346–368. <https://doi.org/10.1177/0020852312438783>.

Ramírez-Alujas, Á. V. (2011). "Gobierno abierto y modernización de la gestión pública. Tendencias actuales y el (inevitable) camino que viene. Reflexiones seminales (Open Government and modernization of public management: Current trends and the (inevitable) way forward - Seminal reflections)". Revista Enfoques: ciencia política y administración pública, vol. 9, n.º 15, p. 99–125. <https://ssrn.com/abstract=1979133>.

Reforgiato Recupero, D.; Castronovo, M.; Consoli, S.; Costanzo, T.; Gangemi, A.; Grasso, L.; Lodi, G.; Merendino, G.; Mongiovì, M.; Presutti, V.; Rapisarda, S.-D.; Rosa, S.; Spampinato, E. (2016). "An innovative, open, interoperable citizen engagement cloud platform for smart government and users' interaction". Journal of the knowledge economy, vol. 7, no. 2, p. 388–412. <https://doi.org/10.1007/s13132-016-0361-0>.

Reinsel, D.; Gantz, J.; Rydning, J. (2018). The Digitization of the World - From Edge to Core. IDC White Paper (November), US44413318. <https://www.seagate.com/files/www-content/our-story/trends/files/idc-seagate-dataage-whitepaper.pdf>.

Ruijer, E.; Grimmelikhuijsen, S.; Meijer, A. J. (2017). "Open data for democracy: Developing a theoretical framework for open data use". Government information quarterly, vol. 34, no. 1, p. 45–52. <https://doi.org/10.1016/j.giq.2017.01.001>.

Steinbach, M.; Sieweke, J.; Süß, S. (2019). "The diffusion of e-participation in public administrations: A systematic literature review". Journal of organizational computing and electronic commerce, vol. 29, no. 2, p. 61–95. <https://doi.org/10.1080/10919392.2019.1552749>.

Vidal Cabo, C. (2018). Análisis de los datos abiertos del Ayuntamiento de la Pobla de Vallbona: estudio de las contrataciones y su impacto en la economía local [treball final de màster]. València: Universitat Politècnica de València. <http://hdl.handle.net/10251/111472>.

Walsh, C. L.; Glendinning, S.; Dawson, R. J.; England, K.; Martin, M.; Watkins, C. L.; Wilson, R.; McLoughlin, A.; Glenis, V.; Parker, D. (2013). "Collaborative platform to facilitate engineering decision-making". Proceedings of the Institution of Civil Engineers-Engineering Sustainability, vol. 166, no. 2, p. 98–107. <https://doi.org/10.1680/ensu.12.00033>.

Wirtz, B. W.; Piehler, R.; Thomas, M.-J.; Daiser P. (2016). "Resistance of public personnel to open government: A cognitive theory view of implementation barriers towards open government data". Public management review, vol. 18, no. 9, p. 1335–1364. <https://doi.org/10.1080/14719037.2015.1103889>.

Wirtz, B. W.; Weyerer, J. C.; Rösch, M. (2018). "Citizen and open government: an empirical analysis of antecedents of open government data". International journal of public administration, vol. 41, no. 4, p. 308–320. <https://doi.org/10.1080/01900692.2016.1263659>.

Worthy, B. (2015). "The impact of open data in the UK: Complex, unpredictable, and political". Public administration, vol. 93, no. 3, p. 788–805. <https://doi.org/10.1111/padm.12166>.

Zuiderwijk, A.; Shinde, R.; Janssen, M. (2018). "Investigating the attainment of open government data objectives: Is there a mismatch between objectives and results?". International review of administrative sciences, vol. 85, no. 4, p. 645–672. <https://doi.org/10.1177/0020852317739115>.